Sentenza n. 14716/2026 - Roma, Sezione 2T

Esito

La controversia

I ricorrenti hanno contestato il Piano Municipale del Commercio su Area Pubblica del Municipio Roma I e la determinazione attuativa, nella parte in cui hanno previsto la cessazione delle concessioni relative a postazioni ritenute incompatibili, la loro esclusione dalla proroga tecnica e la futura messa a gara delle postazioni superstiti. Hanno sostenuto, anzitutto, che le concessioni avrebbero dovuto essere rinnovate fino al 31 dicembre 2032 ai sensi dell'art. 181, comma 4-bis, d.l. n. 34/2020 e dell'art. 11, comma 5, l. n. 214/2023, anziché essere assoggettate a gara. Hanno inoltre contestato la legittimità del decreto ministeriale 28 ottobre 2011, c.d. decreto Galloni, deducendo violazione del riparto costituzionale delle competenze, omessa intesa con la Regione Lazio, incompetenza, difetto di istruttoria e motivazione. Sono stati dedotti anche il superamento del decreto ministeriale da parte della disciplina comunale del 1993, l'utilizzo di risultanze di conferenze dei servizi ritenute non attuali o già annullate, la violazione della normativa regionale sui criteri di sviluppo commerciale, il mancato esame delle proposte di ottimizzazione presentate dagli operatori, irragionevolezza e disparità di trattamento rispetto ad altre categorie di operatori beneficiarie di un differimento, l'illegittimità della proroga tecnica limitata alle sole postazioni superstiti, l'incompetenza del Municipio rispetto al Dipartimento competente, incoerenze con precedenti piani e atti amministrativi, nonché difetti istruttori e travisamenti nella soppressione di postazioni considerate inattive o incompatibili. Nel corso del giudizio, tutti i ricorrenti salvo una persona fisica hanno limitato il ricorso alle postazioni della rotazione ex deliberazione G.M. n. 3184/1988 e la persona fisica ha rinunciato integralmente al ricorso.

La decisione

Il TAR ha dichiarato estinto il giudizio nei confronti della ricorrente persona fisica per rinuncia. Ha ritenuto ammissibile il ricorso degli altri operatori, poiché gli atti pianificatori producevano una lesione attuale e diretta, incidendo sulla permanenza e sulla localizzazione delle postazioni e sulla possibilità di svolgere l'attività commerciale. Ha respinto il motivo diretto a ottenere il rinnovo automatico fino al 2032: il procedimento di rinnovo avviato nel 2020 era stato annullato in autotutela nel 2021, con provvedimenti la cui legittimità era stata confermata dal Consiglio di Stato, sicché nel 2023 non risultava pendente un procedimento di rinnovo ai sensi dell'art. 11, comma 5, l. n. 214/2023. Ha inoltre ribadito che la direttiva 2006/123/CE è direttamente applicabile e impone procedure selettive imparziali e trasparenti quando la risorsa pubblica è scarsa; la proroga automatica non può quindi sostituire la gara. È stato invece accolto il motivo relativo al decreto Galloni. Il Comune lo aveva considerato un vincolo non derogabile e aveva fondato su di esso la soppressione di numerose postazioni, senza dimostrare un'autonoma istruttoria tecnica. Il TAR ha ritenuto che il decreto disciplinasse specificamente il commercio su aree di valore culturale ai sensi dell'art. 52 d.lgs. n. 42/2004 e che, alla luce della sentenza della Corte costituzionale n. 140/2015, la sua adozione richiedesse l'intesa con la Regione, non risultante acquisita. Ne ha disposto l'annullamento limitatamente alla parte concernente la regolamentazione del commercio nella fascia di rispetto, con annullamento derivato e nei medesimi limiti del Piano e degli atti consequenziali, riferito alle postazioni individuate in motivazione. Sono stati respinti i motivi relativi al superamento della disciplina comunale del 1993, alla pretesa inattualità delle conferenze dei servizi, alla contraddittorietà con precedenti piani, al silenzio sulle proposte di ottimizzazione, ai criteri di sviluppo commerciale, alla riduzione del numero delle postazioni, alla limitazione della proroga tecnica alle postazioni superstiti, all'incompetenza del Municipio e agli ulteriori dedotti difetti istruttori. Il giudice ha precisato che l'annullamento è parziale e non travolge l'intero Piano; resta ferma la necessità di gara per le postazioni ritenute compatibili, mentre il Comune dovrà valutare discrezionalmente il trattamento delle postazioni coinvolte dalla riedizione del potere. Spese compensate.

Norme richiamate

• art. 181, comma 4-bis, d.l. n. 34/2020, convertito dalla l. n. 77/2020

  Le concessioni di posteggio per l'esercizio del commercio su aree pubbliche aventi scadenza entro il 31 dicembre 2020 [...] sono rinnovate per la durata di dodici anni.

  La disciplina di rinnovo automatico non è applicabile quando il procedimento di rinnovo sia stato già annullato in autotutela e non risulti pendente alla data di entrata in vigore della successiva disciplina.

• art. 11, commi 5 e 6, l. n. 214/2023

  I procedimenti tesi al rinnovo [...] che [...] non risultano ancora conclusi [...] sono conclusi secondo le disposizioni di cui al citato articolo 181; [...] le concessioni non interessate dai procedimenti di cui al comma 5 conservano la loro validità sino al 31 dicembre 2025.

  Il comma 5 presuppone l'esistenza, alla data rilevante, di un procedimento di rinnovo ancora pendente; in mancanza, opera la disciplina del comma 6, ferma la possibilità di proroghe tecniche temporanee nelle more delle gare.

• art. 12, paragrafi 1 e 2, direttiva 2006/123/CE

  L'obbligo [...] di applicare una procedura di selezione imparziale e trasparente [...] nonché il divieto di rinnovare automaticamente un'autorizzazione [...] sono [...] disposizioni produttive di effetti diretti.

  Quando le autorizzazioni disponibili sono limitate per la scarsità della risorsa, l'amministrazione deve procedere a una selezione imparziale e trasparente e disapplicare le norme interne incompatibili con tali obblighi.

• art. 52 d.lgs. n. 42/2004

  Esercizio del commercio in aree di valore culturale.

  La disposizione costituisce la disciplina speciale dell'esercizio del commercio su aree pubbliche in zone di valore culturale; l'esercizio del relativo potere richiede il rispetto del principio di leale collaborazione e dell'intesa con la Regione quando ricorra una concorrenza di competenze.

• artt. 10, 20, 21 e 22 d.lgs. n. 42/2004

  Il loro richiamo nel decreto Galloni non consente di sottrarre la disciplina specifica del commercio su aree di valore culturale alla disciplina dell'art. 52 e al requisito dell'intesa regionale.

• sentenza Corte costituzionale n. 140/2015

  Gli artt. 2-bis e 4-bis del d.l. n. 91/2013 [...] e l'art. 4, comma 1, del d.l. n. 83/2014 [...] sono costituzionalmente illegittimi nella parte in cui non prevedono l'intesa a garanzia della leale collaborazione fra Stato e Regioni.

  In presenza di concorrenza di competenze statali e regionali nella disciplina del commercio su aree di valore culturale, l'adozione delle misure richiede l'intesa con la Regione.

• art. 21-nonies l. n. 241/1990

  È richiamato dall'art. 11, comma 5, l. n. 214/2023 quale limite al rinnovo automatico in caso di successivo accertamento dell'originaria mancanza dei requisiti.

• art. 117 Cost.

  È richiamato in relazione al riparto delle competenze legislative tra Stato e Regioni in materia di tutela, valorizzazione dei beni culturali e commercio.

• art. 118 Cost.

  È richiamato quale fondamento delle forme di intesa e coordinamento tra Stato e Regioni nella materia della tutela dei beni culturali.

• art. 2 l. n. 241/1990

  Il silenzio dell'amministrazione è rilevante solo se effettivamente manca una decisione; la presenza di una motivazione, anche contestata quanto a sufficienza o correttezza, esclude la configurabilità del silenzio-inadempimento.

• art. 3 l. n. 241/1990

  L'obbligo motivazionale è stato ritenuto soddisfatto dagli atti comunali, che esponevano il percorso istruttorio svolto nelle conferenze di servizi e l'esame delle singole postazioni.

Massime di principio

• L'art. 11, comma 5, l. n. 214/2023 consente di completare il rinnovo secondo la disciplina dell'art. 181, comma 4-bis, d.l. n. 34/2020 soltanto se, alla data prevista dalla legge, era ancora pendente un procedimento di rinnovo riferito a concessioni in scadenza al 31 dicembre 2020; l'annullamento in autotutela del procedimento di rinnovo esclude tale presupposto.
• Quando le concessioni per il commercio su aree pubbliche riguardano una risorsa limitata e suscettibile di generare un'occasione di guadagno, il diritto dell'Unione impone una procedura selettiva imparziale e trasparente e impedisce il rinnovo automatico. Tale obbligo, avente effetto diretto, deve essere applicato anche dall'amministrazione, mediante disapplicazione delle norme interne incompatibili.
• La proroga tecnica delle concessioni può essere compatibile con il diritto dell'Unione quando sia strettamente temporanea, funzionale a garantire continuità nell'esercizio nelle more delle gare e non diretta a ritardare lo svolgimento delle procedure competitive; essa può riguardare soltanto le postazioni ancora comprese nella pianificazione e destinate alla gara.
• Quando un'amministrazione considera un atto ministeriale quale vincolo non derogabile e fonda su di esso la soppressione di postazioni commerciali, i vizi del presupposto ministeriale si riflettono sull'atto pianificatorio, salvo che l'amministrazione dimostri di avere svolto un'autonoma e sufficiente istruttoria sulle singole postazioni.
• La disciplina del commercio su aree pubbliche in aree di valore culturale rientra specificamente nell'art. 52 d.lgs. n. 42/2004. Poiché essa coinvolge competenze statali e regionali concorrenti, le misure amministrative adottate in sua attuazione richiedono l'intesa con la Regione quale espressione del principio di leale collaborazione.
• L'annullamento di un atto pianificatorio può essere limitato alle specifiche previsioni lesive individuate dai motivi accolti, senza travolgere l'intero piano; l'amministrazione deve poi rivalutare le parti interessate dalla riedizione del potere, mentre restano ferme le previsioni non colpite dalla pronuncia.

Come è indicizzato