Cassazione Civile, Sentenza n. 05504/2026 del 11/03/2026

Esito

La controversia

Controversia relativa a contratto di locazione (12 luglio 2007) di una porzione di terreno comunale per l'installazione di infrastrutture di telecomunicazioni. Il contratto prevedeva un canone annuo di €17.000. Nel 2014 e successivamente Vodafone ha unilateralmente ridotto il canone invocando l'art. 93 del d.lgs. n. 259/2003 (divieto di imporre oneri diversi da quelli stabiliti per legge) e versando solo l'importo minimo indicato ex art. 63 d.lgs. n. 446/1997 (€516,46), sostenendo che soltanto Tosap/Cosap/Cup fossero dovuti. Il Comune ha contestato la riduzione e ha intimato lo sfratto per morosità, ottenendo in appello (Corte d'appello di Napoli, n. 37/2025) la dichiarazione di validità della pattuizione del canone fino all'entrata in vigore del d.l. n. 135/2018, la risoluzione del contratto per grave inadempimento di Vodafone, la condanna al pagamento di €79.681,39 per canoni 2014-2018 e il rilascio dell'area, escludendo invece la debenza del canone pattizio dal 2019 in poi per effetto della novellazione normativa. Il Comune ha proposto ricorso per cassazione; Vodafone ha resistito e ha proposto ricorso incidentale sostenendo la retroattività della disciplina interpretativa/innovativa del 2016/2018 che avrebbe reso nulla la clausola sin dall'origine.

La decisione

La Corte di Cassazione ha rigettato entrambi i ricorsi (del Comune e quello incidentale di Vodafone), confermando la sentenza della Corte d'appello di Napoli n. 37/2025. In sintesi: la clausola contrattuale sul canone è stata ritenuta valida per il periodo anteriore all'entrata in vigore del d.l. n. 135/2018; Vodafone è stata dichiarata in grave inadempimento per i mancati pagamenti 2014-2018 ed è stata condannata al pagamento di €79.681,39 più interessi e al rilascio dell'area; per il periodo successivo all'entrata in vigore della novella normativa (art. 8-bis del d.l. 135/2018) la pattuizione negoziale del canone non è più applicabile. La Corte ha inoltre chiarito che l'art. 8-bis del 2018 non ha efficacia retroattiva: si tratta di norma innovativa che amplia il divieto previsto dall'art. 93 del 2003 e vale dunque ex nunc; la norma di interpretazione (art. 12, comma 3, d.lgs. 33/2016) chiariva la portata del divieto ma non estendeva l'ambito alle pattuizioni negoziali come ha fatto l'intervento del 2018. Spese compensate tra le parti.

Norme richiamate

• art. 93 d.lgs. n. 259/2003 (Codice delle comunicazioni elettroniche)

  "Le pubbliche amministrazioni, le regioni, le province ed i comuni non possono imporre, per l’impianto di reti o per l’esercizio dei servizi di comunicazione elettronica, oneri o canoni che non siano stabiliti per legge"; e al comma 2: "Nessun altro onere finanziario, reale o contributo può essere imposto... fatta salva l’applicazione della tassa per l’occupazione di spazi ed aree pubbliche... oppure del canone per l’occupazione di spazi ed aree pubbliche di cui all’articolo 63..."

  La Corte ricostruisce che la norma originaria mirava a limitare il potere impositivo delle P.A. (divieto di imporre unilateralmente oneri diversi da quelli di legge), con esclusione, in origine, delle pattuizioni negoziali tra ente e operatore

• art. 12, comma 3, d.lgs. n. 33/2016

  "L’articolo 93, comma 2, del decreto legislativo 1° agosto 2003, n. 259... si interpreta nel senso che gli operatori che forniscono reti di comunicazione elettronica possono essere soggetti soltanto alle prestazioni e alle tasse o canoni espressamente previsti dal comma 2 della medesima disposizione"

  La norma è qualificata come interpretazione autentica della portata del comma 2 dell'art. 93, chiarendo che soltanto Tosap/Cosap/Cup (ecc.) possono gravare sugli operatori; ha natura interpretativa e chiarificatrice rispetto al testo originario

• art. 8-bis, comma 1 lett. c), d.l. n. 135/2018 (convertito nella l. n. 12/2019)

  "restando quindi escluso ogni altro tipo di onere finanziario, reale o contributo, comunque denominato, di qualsiasi natura e per qualsivoglia ragione o titolo richiesto"

  La Corte lo qualifica come norma innovativa che amplia il divieto dell'art. 93 anche alle pretese 'richieste' e alle pattuizioni negoziali; per la sua natura innovativa non ha efficacia retroattiva e si applica solo ex nunc

• art. 63 d.lgs. n. 446/1997 (riferimento al Cosap/Cup/minimo dovuto)

  "importo minimo dovuto" (citato nella sentenza come parametro di autoriduzione praticata da Vodafone, pari a €516,46 annui)

  Indicato come misura minima prevista dalla normativa tributaria per l'occupazione di spazi/aree pubbliche; la Corte riconosce che, ove applicabile, solo tali misure legali possono essere dovute secondo art. 93/interpretazioni successive

• art. 1, commi 816 e ss., l. n. 160/2019 (canone unico patrimoniale - Cup)

  Rilevato come normativa che fissa il canone unico patrimoniale relativo ad occupazioni su demanio e patrimonio indisponibile e come utile riferimento per delimitare l'ambito di applicazione dei canoni legali

• d.lgs. 8 novembre 2021, n. 207 (ridefinizione art. 93 nel nuovo art. 54)

  Trasposizione della disciplina nel riassetto del Codice delle comunicazioni elettroniche mantenendo il divieto di imporre oneri ulteriori e il richiamo al Cup per demanio/patrimonio indisponibile

Massime di principio

• Per rapporti contrattuali anteriori al d.l. n. 135/2018 una pattuizione negoziale di canone tra ente locale e operatore di telecomunicazioni può essere valida e opponibile, salvo che il canone sia frutto di una imposizione unilaterale dell'amministrazione in violazione dell'art. 93 originario.
• L'art. 12, comma 3, d.lgs. 33/2016 ha funzione interpretativa rispetto al comma 2 dell'art. 93 e chiarisce che soltanto Tosap/Cosap/Cup (e i contributi espressamente previsti) possono gravare sugli operatori, ma non estendeva unilateralmente il divieto alle pattuizioni negoziali antecedenti al 2018.
• L'intervento normativo introdotto dall'art. 8-bis del d.l. 135/2018 ha natura innovativa e non opera retroattivamente: le norme che vietano per il futuro la pattuizione di oneri ulteriori valgono ex nunc e non annullano automaticamente pattuizioni precedenti.
• Dopo l'entrata in vigore del d.l. 135/2018 (e successivi sviluppi) le amministrazioni non possono più richiedere né pattuire oneri finanziari diversi dai canoni/tasse espressamente previsti; per contratti nuovi o rinnovi occorre fare riferimento alla disciplina aggiornata (Cup, Tosap/Cosap ove applicabili).
• In caso di contestazioni, è rilevante distinguere tra atti autoritativi (che coinvolgono il diritto amministrativo e il giudice amministrativo) e controversie esclusivamente patrimoniali/contractual i (competenza del giudice ordinario), valutando la natura dell'atto e le questioni effettivamente dedotte.
• Per gli operatori che attuano autoriduzioni del canone, esiste il rischio di essere dichiarati morosi per gli anni anteriori se la pattuizione negoziale veniva ritenuta valida per quel periodo; in situazioni analoghe è prudente depositare o destinare somme contestate e ricercare un rimedio giurisdizionale o transattivo.
• La qualificazione di una novella come norma di interpretazione autentica richiede che essa chiarisca ragionevolmente varianti semanticamente compatibili del testo precedente; qualora venga introdotto un contenuto nuovo e più ampio la norma è da considerare innovativa e non retroattiva.