Sentenza n. 1792/2026 - Napoli, Sezione 9

Esito

La controversia

Le ricorrenti hanno impugnato la deliberazione regionale n. 800/2023, le successive deliberazioni n. 420/2024, n. 757/2024 e n. 175/2025 e gli atti connessi, deducendo plurime violazioni di legge ed eccesso di potere in relazione alla determinazione del fabbisogno di prestazioni di medicina fisica e riabilitativa, all’assegnazione dei volumi e dei tetti di spesa e alla disciplina contrattuale. Nel corso del giudizio le amministrazioni hanno eccepito l’inammissibilità derivante dalla sottoscrizione, da parte di alcuni centri, della clausola di salvaguardia contenuta negli accordi contrattuali. Il TAR ha esaminato anche la posizione dei centri che non avevano sottoscritto o di cui non era stato depositato il contratto, nonché la legittimazione delle associazioni di categoria. La difesa ricorrente ha chiesto di superare l’orientamento del Consiglio di Stato sulla validità della clausola di salvaguardia, richiamando la diversa posizione del CGARS, che ne aveva sostenuto la nullità per violazione dell’art. 1462 c.c., indeterminatezza dell’oggetto e contrasto con gli artt. 24 e 113 Cost.

La decisione

Il TAR ha dichiarato il ricorso e i motivi aggiunti in parte inammissibili e in parte improcedibili. Quanto ai centri che avevano sottoscritto il contratto, ha ritenuto che la clausola di salvaguardia fosse valida e che la sua sottoscrizione comportasse l’accettazione espressa e incondizionata degli atti di determinazione dei tetti di spesa, delle tariffe e degli atti collegati o presupposti, con rinuncia alle azioni già intraprese o instaurabili relativamente all’annualità contrattuale. Il Collegio ha escluso la violazione dell’art. 1462 c.c., osservando che l’annullamento dell’atto amministrativo presupposto determina, secondo l’orientamento ritenuto preferibile, l’inefficacia e non la nullità del contratto; ha inoltre ritenuto l’oggetto della clausola sufficientemente determinato o determinabile e ha escluso il contrasto con gli artt. 24 e 113 Cost., valorizzando l’interesse pubblico al contenimento e alla sostenibilità della spesa sanitaria. Ha escluso anche l’eccesso di potere, ritenendo che la clausola persegua la finalità legittima di garantire l’equilibrio finanziario del servizio sanitario. Quanto ai centri che non avevano sottoscritto il contratto, il TAR ha ritenuto automatica, ai sensi dell’art. 8-quinquies, comma 2-quinquies, d.lgs. n. 502/1992, la sospensione dell’accreditamento, senza necessità di uno specifico provvedimento amministrativo. La mancata stipula impedisce quindi l’erogazione di prestazioni a carico del servizio sanitario regionale e determina il venir meno dell’interesse e della legittimazione a contestare i tetti di spesa; per tali centri la domanda è stata dichiarata improcedibile, poiché l’effetto sospensivo si è verificato dopo la proposizione del ricorso. Le domande delle associazioni di categoria sono state dichiarate inammissibili e comunque improcedibili: la stipula dei contratti da parte degli associati è stata considerata incompatibile con la coltivazione dell’azione collettiva e le associazioni non sono state ritenute titolari di un interesse collettivo autonomo e distinto da quello delle singole strutture. Il TAR ha segnalato il contrasto tra Consiglio di Stato e CGARS sulla clausola di salvaguardia, ma ha ritenuto di non poter rimettere la questione all’Adunanza plenaria ai sensi dell’art. 99 c.p.a. Le spese sono state integralmente compensate.

Norme richiamate

• art. 8-quinquies d.lgs. 502/1992

  In caso di mancata stipula degli accordi di cui al presente articolo, l’accreditamento istituzionale di cui all’articolo 8-quater delle strutture e dei professionisti eroganti prestazioni per conto del Servizio sanitario nazionale interessati è sospeso

  La mancata stipula dell’accordo contrattuale determina automaticamente ed ex lege la sospensione dell’accreditamento, senza necessità di un autonomo provvedimento amministrativo; durante la sospensione la struttura non può erogare prestazioni a carico del servizio sanitario regionale né contestare utilmente i tetti di spesa.

• art. 1462 c.c.

  La clausola di salvaguardia non viola il divieto di solve et repete, poiché l’annullamento dell’atto amministrativo presupposto determina, secondo l’orientamento preferito dal TAR, l’inefficacia e non la nullità del contratto; inoltre l’amministrazione non impone l’esecuzione di prestazioni non dovute.

• artt. 24 e 113 Cost.

  La clausola di salvaguardia non viola il diritto di difesa e il diritto di agire in giudizio, poiché è collegata all’adesione volontaria al rapporto contrattuale e alla necessità di assicurare il contenimento e la sostenibilità della spesa sanitaria pubblica.

• art. 99 c.p.a.

  Il giudice di primo grado non può rimettere direttamente all’Adunanza plenaria la questione interpretativa relativa al contrasto tra orientamenti giurisprudenziali.

• art. 116, comma 2, c.p.a.

  La domanda di accesso documentale proposta nel corso del giudizio è stata dichiarata improcedibile con precedente ordinanza cautelare, richiamata nella sentenza.

Massime di principio

• La sottoscrizione da parte di una struttura sanitaria privata accreditata dell’accordo contrattuale contenente una clausola di salvaguardia comporta l’accettazione degli atti di determinazione dei tetti di spesa, delle tariffe e degli atti collegati o presupposti, nonché la rinuncia alle azioni già intraprese o instaurabili contro tali atti relativamente all’annualità regolata dal contratto; la clausola è quindi idonea a rendere inammissibile l’impugnazione proposta dalla struttura.
• La clausola di salvaguardia inserita nell’accordo tra servizio sanitario regionale e struttura privata accreditata non è nulla per violazione dell’art. 1462 c.c., per indeterminatezza dell’oggetto o per contrasto con gli artt. 24 e 113 Cost., quando individua gli atti riguardanti tetti di spesa, tariffe e relativi presupposti e persegue la finalità di garantire la sostenibilità finanziaria del servizio sanitario.
• Ai sensi dell’art. 8-quinquies, comma 2-quinquies, d.lgs. n. 502/1992, la mancata stipula dell’accordo contrattuale produce automaticamente la sospensione dell’accreditamento istituzionale, indipendentemente dall’imputabilità della mancata stipula e dall’adozione di uno specifico provvedimento amministrativo.
• La struttura privata accreditata priva dell’accordo contrattuale non può erogare prestazioni a carico del servizio sanitario regionale né pretendere il relativo corrispettivo; conseguentemente, non dispone dell’interesse o della legittimazione necessari per contestare giudizialmente i tetti di spesa assegnati.
• Le associazioni di categoria non sono titolari di un interesse collettivo autonomo e distinto da quello delle singole strutture quando l’impugnazione riguarda atti accettati o non utilmente contestabili dagli associati; la stipula degli accordi da parte delle strutture rappresentate può quindi determinare il venir meno della legittimazione o dell’interesse dell’associazione a coltivare il giudizio.

Come è indicizzato