Sentenza n. 81/2026 - Roma, Sezione 2T

Esito

La controversia

I ricorrenti hanno contestato le determinazioni con tre motivi, deducendo la violazione e falsa applicazione dell'art. 181, comma 4-bis, d.l. 34/2020, dell'art. 1, comma 686, l. 145/2018, del d.lgs. 59/2010, della direttiva 2006/123/CE, dell'art. 49 TFUE, dell'art. 182 d.l. 34/2020, delle linee guida ministeriali del 25 novembre 2020 e della deliberazione della Giunta regionale Lazio n. 1042/2020. In particolare, hanno sostenuto che il commercio su aree pubbliche sarebbe escluso dall'ambito applicativo della direttiva Bolkestein; che i posteggi comunali non costituirebbero una risorsa scarsa, diversamente dalle concessioni demaniali marittime; che il rinnovo previsto dall'art. 181, comma 4-bis, d.l. 34/2020, subordinato alla verifica dei requisiti di onorabilità e professionalità, non sarebbe un rinnovo automatico incompatibile con il diritto dell'Unione; che la direttiva non sarebbe self-executing e non potrebbe essere disapplicata dall'amministrazione; che mancherebbe un interesse transfrontaliero; e che la scadenza al 31 dicembre 2023 sarebbe illegittima. È stato inoltre richiesto il rinvio pregiudiziale alla Corte di giustizia dell'Unione europea. Roma Capitale ha eccepito preliminarmente il difetto di interesse, sostenendo che gli atti fossero meramente esecutivi di precedenti sentenze del TAR, e ha chiesto il rigetto nel merito.

La decisione

Il TAR ha rigettato il ricorso, prescindendo dall'eccezione di carenza di interesse perché le censure erano infondate nel merito. Ha qualificato gli atti impugnati come provvedimenti di conferma adottati all'esito di una nuova istruttoria, alla luce delle precedenti sentenze del TAR e della necessità di garantire certezza sulla validità dei titoli nelle more del riordino normativo. Richiamando la propria sentenza n. 530/2022 e la sentenza del Consiglio di Stato n. 9104/2023, il Collegio ha ritenuto che il commercio su aree pubbliche rientri nella nozione unionale di servizio e che l'esclusione introdotta dall'art. 1, comma 686, l. 145/2018 sia incompatibile con la direttiva 2006/123/CE e debba essere disapplicata. I posteggi pubblici, in particolare nel territorio di Roma Capitale, costituiscono una risorsa limitata e appetibile; l'accesso deve quindi essere regolato mediante procedure competitive, imparziali e trasparenti ai sensi dell'art. 12 della direttiva. Il rinnovo generalizzato per dodici anni previsto dall'art. 181, comma 4-bis, d.l. 34/2020, pur subordinato alla verifica di requisiti soggettivi, non presenta gli elementi di apertura al mercato propri dell'evidenza pubblica e non può prevalere sul diritto dell'Unione. La direttiva è sufficientemente precisa e self-executing, si applica anche a situazioni puramente interne e non richiede la prova di un interesse transfrontaliero. Ne consegue la legittimità dell'azione amministrativa capitolina, compresa la fissazione del termine del 31 dicembre 2023 e l'avvio delle operazioni funzionali alle gare. Il rinvio pregiudiziale è stato implicitamente ritenuto non necessario. Le spese sono state compensate per la peculiarità delle questioni.

Norme richiamate

• art. 12 direttiva 2006/123/CE

  eventuale quote, SOLO SE PRESENTE

  Impone, in presenza di risorse naturali o capacità disponibili limitate, una procedura di selezione imparziale e trasparente; si applica anche al commercio su aree pubbliche e a situazioni puramente interne.

• art. 16 d.lgs. 59/2010

  Nelle ipotesi in cui il numero di titoli autorizzatori disponibili per una determinata attività di servizi sia limitato per ragioni correlate alla scarsità delle risorse naturali o delle capacità tecniche disponibili, le autorità competenti applicano una procedura di selezione tra i candidati potenziali.

  La disciplina nazionale recepisce l'obbligo di selezione competitiva in presenza di risorse limitate.

• art. 70, comma 5, d.lgs. 59/2010

  Con intesa in sede di Conferenza unificata [...] sono individuati [...] i criteri per il rilascio e il rinnovo della concessione dei posteggi per l'esercizio del commercio su aree pubbliche.

  La previsione originaria includeva il commercio su aree pubbliche nel sistema attuativo della direttiva servizi.

• art. 1, comma 686, l. 145/2018

  eventuale quote, SOLO SE PRESENTE

  Nella parte in cui ha escluso il commercio al dettaglio su aree pubbliche dal d.lgs. 59/2010, introduce un'esclusione incompatibile con l'ambito tassativo della direttiva 2006/123/CE e deve essere disapplicato.

• art. 181, comma 4-bis, d.l. 34/2020, convertito dalla l. 77/2020

  Le concessioni di posteggio per l'esercizio del commercio su aree pubbliche aventi scadenza entro il 31 dicembre 2020 [...] sono rinnovate per la durata di dodici anni.

  Il rinnovo generalizzato per dodici anni, anche se subordinato alla verifica di requisiti soggettivi, è incompatibile con l'obbligo unionale di gara perché non apre il mercato ai potenziali nuovi operatori.

• art. 26-bis d.l. 41/2021, convertito dalla l. 69/2021

  Alle concessioni di posteggio per l'esercizio del commercio su aree pubbliche si applica il termine finale di cui all'articolo 103, comma 2, del decreto-legge 17 marzo 2020, n. 18 [...] e conseguentemente le stesse conservano la loro validità per i novanta giorni successivi alla dichiarazione di cessazione dello stato di emergenza.

  Ha costituito il riferimento normativo per la modifica e integrazione dei titoli concessori nelle more della definizione del regime applicabile.

• art. 1, paragrafi 1, 2 e 3, direttiva 2006/123/CE

  eventuale quote, SOLO SE PRESENTE

  La direttiva ha ambito generale per i servizi e prevede esclusioni tassative; gli Stati membri non possono introdurre ulteriori esclusioni, tra cui quella del commercio su aree pubbliche.

• art. 49 TFUE

  eventuale quote, SOLO SE PRESENTE

  È stato invocato dai ricorrenti, ma il giudice ha deciso sulla base della direttiva servizi e dei principi di concorrenza ed evidenza pubblica.

• art. 181, comma 4, d.l. 34/2020, convertito dalla l. 77/2020

  eventuale quote, SOLO SE PRESENTE

  Richiamato nel quadro normativo e nelle censure, senza autonoma statuizione decisiva ulteriore.

• art. 182 d.l. 34/2020

  eventuale quote, SOLO SE PRESENTE

  Invocato tra le disposizioni asseritamente violate, senza autonoma statuizione decisiva ulteriore.

• art. 99 c.p.a.

  eventuale quote, SOLO SE PRESENTE

  Richiamato indirettamente attraverso il principio vincolante espresso dall'Adunanza plenaria, ma non applicato processualmente in questa sentenza.

Massime di principio

• Il commercio su aree pubbliche rientra nell'ambito applicativo della direttiva 2006/123/CE sui servizi; gli Stati membri non possono escluderlo unilateralmente mediante normativa interna quando tale esclusione non è prevista tassativamente dalla direttiva.
• I posteggi pubblici destinati al commercio costituiscono una risorsa limitata quando la disponibilità degli spazi è quantitativamente circoscritta e la domanda degli operatori è significativa; l'accesso deve pertanto essere regolato mediante procedure di evidenza pubblica, imparziali, trasparenti e non discriminatorie.
• Il rinnovo generalizzato e prolungato delle concessioni di posteggio a favore dei titolari uscenti non equivale a una procedura competitiva, anche se subordinato alla verifica dei requisiti soggettivi, perché non consente l'accesso al mercato ai nuovi potenziali operatori.
• L'art. 12 della direttiva 2006/123/CE è sufficientemente preciso e può essere applicato direttamente per disapplicare la normativa nazionale incompatibile con l'obbligo di gara; il dovere di non applicazione grava anche sulle pubbliche amministrazioni e sugli enti territoriali.
• L'applicazione della direttiva servizi e dell'obbligo di evidenza pubblica non presuppone la prova di un interesse transfrontaliero, potendo operare anche in situazioni puramente interne e a tutela degli operatori stabiliti nello stesso Stato membro.

Come è indicizzato