Sentenza n. 254/2026 - Salerno, Sezione 3

Esito

La controversia

La società ha impugnato, con il ricorso introduttivo, la nota comunale che le comunicava il parere non favorevole della Commissione locale per il paesaggio e del responsabile comunale della tutela paesaggistica, e, con motivi aggiunti, i successivi pareri della Soprintendenza contrari alla realizzazione di un parco eolico composto da quattro aerogeneratori per complessivi 22,4 MW. Il progetto interferiva, secondo le amministrazioni, con l’area archeologica di Difesa Grande, tutelata dal D.M. 26 maggio 1995, con beni culturali situati nell’area vasta e con la fascia di rispetto di tre chilometri prevista per gli impianti eolici rispetto a beni culturali tutelati. La ricorrente ha dedotto difetto di istruttoria e motivazione, travisamento della portata dei vincoli archeologici e paesaggistici, mancata valutazione concreta del contesto già antropizzato e degradato, mancato bilanciamento tra tutela culturale e sviluppo delle energie rinnovabili, violazione dei principi di proporzionalità, ragionevolezza e massima diffusione delle fonti rinnovabili, violazione del principio del dissenso costruttivo e carente motivazione sugli impatti cumulativi. Ha inoltre sostenuto che il mancato rispetto della distanza di tre chilometri avrebbe escluso soltanto l’applicazione delle semplificazioni previste per le aree idonee, senza rendere automaticamente inidonea l’area, e che le indagini archeologiche preventive avrebbero potuto consentire la realizzazione dell’intervento. Gli interventori ad opponendum hanno eccepito l’inammissibilità dei ricorsi per la natura endoprocedimentale e non lesiva degli atti impugnati.

La decisione

Il TAR ha dichiarato inammissibili sia il ricorso introduttivo sia i motivi aggiunti, senza esaminare nel merito le censure sui vincoli archeologici e paesaggistici, sulla fascia di rispetto, sugli impatti cumulativi e sul dissenso costruttivo. Il Collegio ha rilevato che il procedimento per il rilascio del PAUR, ai sensi dell’art. 27-bis del d.lgs. 152/2006, si svolge mediante conferenza di servizi decisoria, disciplinata dagli artt. 14-ter, 14-quater e 14-quinquies della l. 241/1990, e si conclude con una determinazione motivata che integra VIA e titoli abilitativi necessari. I pareri comunali e della Soprintendenza, pur esprimendo dissensi qualificati su interessi paesaggistici e archeologici, hanno natura endoprocedimentale e valutativa: non costituiscono provvedimenti definitivi, non arrestano la conferenza di servizi e non eliminano la discrezionalità dell’autorità procedente, chiamata a ponderare le posizioni prevalenti e ad adottare la determinazione conclusiva. Anche il dissenso della Soprintendenza non opera, di per sé, come veto automatico; l’eventuale atto lesivo è la determinazione motivata di conclusione della conferenza di servizi nell’ambito del PAUR, eventualmente opponibile secondo la disciplina dell’art. 14-quinquies della l. 241/1990 o impugnabile in sede giurisdizionale. Il giudice ha richiamato, inoltre, l’interpretazione secondo cui l’art. 26, comma 2, del d.lgs. 42/2004 non sottrae il procedimento alla disciplina della conferenza di servizi e non attribuisce, nel caso esaminato, un potere di veto direttamente impeditivo, anche perché la controversia riguardava il procedimento complessivo ancora in corso. Un esame anticipato della legittimità sostanziale dei pareri avrebbe comportato una pronuncia su un potere non ancora esercitato dalla Regione Campania, in violazione dell’art. 34, comma 2, c.p.a. Le spese sono state compensate per la peculiarità della fattispecie.

Norme richiamate

• art. 12, commi 3, 3-bis e 4, d.lgs. 387/2003

  Il procedimento autorizzatorio per gli impianti alimentati da fonti rinnovabili transita attraverso la conferenza di servizi e conduce all’adozione dell’autorizzazione unica.

• art. 27-bis d.lgs. 152/2006

  Il procedimento per il PAUR si svolge mediante conferenza di servizi decisoria, nella quale confluiscono VIA e gli ulteriori titoli abilitativi necessari; i pareri espressi in corso di conferenza non sono, di per sé, l’atto conclusivo lesivo.

• artt. 14-ter, 14-quater e 14-quinquies l. 241/1990

  Il dissenso qualificato dell’amministrazione preposta alla tutela di interessi sensibili è valutato nell’ambito della conferenza di servizi e non determina automaticamente l’arresto del procedimento; l’atto rilevante è la determinazione conclusiva, eventualmente opponibile o impugnabile secondo la disciplina prevista.

• art. 26, commi 1 e 2, d.lgs. 42/2004

  Qualora prima dell'adozione del provvedimento di valutazione di impatto ambientale risulti che il progetto non è in alcun modo compatibile con le esigenze di protezione dei beni culturali sui quali esso è destinato ad incidere, il Ministero si pronuncia negativamente e, in tal caso, il procedimento di valutazione di impatto ambientale si conclude negativamente.

  La disposizione deve essere coordinata con la disciplina della conferenza di servizi; il parere negativo del Ministero, quando confluisce nella conferenza, non è stato ritenuto automaticamente impeditivo della prosecuzione del procedimento e della determinazione finale dell’autorità competente.

• art. 34, comma 2, c.p.a.

  Il giudice amministrativo non può pronunciarsi su poteri amministrativi non ancora esercitati; pertanto non può anticipare il sindacato sulla determinazione conclusiva del PAUR quando il procedimento è ancora in corso.

• art. 20, comma 8, lett. c-quater, d.lgs. 199/2021

  La disposizione è stata richiamata dalla Soprintendenza in relazione alla fascia di rispetto di tre chilometri dai beni culturali tutelati, ma il TAR non ha esaminato nel merito la relativa questione, dichiarando i ricorsi inammissibili per carenza di lesività attuale degli atti impugnati.

• artt. 142 e 146 d.lgs. 42/2004

  Le disposizioni sono state invocate con riferimento alla tutela paesaggistica dell’area, ma le censure sulla loro applicazione non sono state esaminate per l’inammissibilità del ricorso contro atti endoprocedimentali.

Massime di principio

• Nel procedimento di rilascio del PAUR, i pareri e dissensi espressi dalle amministrazioni partecipanti alla conferenza di servizi, anche quando provengono dall’autorità preposta alla tutela di interessi sensibili, hanno natura endoprocedimentale e non sono autonomamente impugnabili se non producono una lesione immediata e definitiva.
• Nella conferenza di servizi decisoria prevista per il PAUR, il dissenso qualificato della Soprintendenza costituisce un apporto valutativo da ponderare insieme alle altre posizioni amministrative e non determina automaticamente un veto sulla prosecuzione del procedimento o sull’esito favorevole dell’autorizzazione.
• L’atto immediatamente lesivo e autonomamente impugnabile è, di regola, la determinazione motivata di conclusione della conferenza di servizi adottata nell’ambito del PAUR, non il singolo parere negativo espresso durante la fase istruttoria.
• Il giudice amministrativo non può anticipare il sindacato sulla legittimità sostanziale dei pareri endoprocedimentali quando l’autorità procedente non ha ancora esercitato il potere di adottare la determinazione conclusiva, poiché ciò violerebbe il divieto di pronunciarsi su poteri amministrativi non ancora esercitati previsto dall’art. 34, comma 2, c.p.a.

Come è indicizzato