Cassazione Civile, Ordinanza n. 35307/2022 del 30/11/2022

Esito

La controversia

La controversia nasce dalla dichiarazione di decadenza, adottata dal Comune in autotutela, del diritto di superficie concesso a un privato per la realizzazione di alloggi di edilizia popolare nell’ambito di una convenzione PEEP ex art. 35 L. n. 865/1971. Il privato aveva stipulato in precedenza un mutuo fondiario edilizio con un istituto bancario, garantendolo con ipoteca di primo grado sulla proprietà superficiaria e sugli immobili in costruzione; tale vicenda era stata ritenuta incompatibile con gli obblighi nascenti dalla convenzione e con la finalità pubblicistica dell’operazione. Il TAR aveva annullato la decadenza; il Consiglio di Stato, invece, aveva accolto l’appello del Comune, ritenendo legittima la decadenza perché l’inadempimento del concessionario aveva impedito il perseguimento della finalità pubblica e perché la convenzione costituiva una fattispecie pubblicistica complessa e unitaria. Nel ricorso per cassazione il privato ha dedotto tre motivi: 1) violazione dell’art. 111, ottavo comma, Cost., per asserito sconfinamento del giudice amministrativo nella giurisdizione ordinaria, avendo il Consiglio di Stato "degradato" il diritto di superficie a interesse legittimo; 2) violazione degli artt. 1362 e 1363 c.c., sostenendo che l’interpretazione della convenzione avrebbe invaso la giurisdizione del giudice ordinario; 3) violazione dei limiti della giurisdizione amministrativa per avere il Consiglio di Stato ritenuto definitivamente accertato l’inadempimento del preliminare di compravendita, nonostante la questione fosse ancora pendente in altra sede. Il Comune ha resistito con controricorso e ha chiesto anche la condanna ex art. 96 c.p.c.

La decisione

La Corte di cassazione ha rigettato il ricorso. Ha ritenuto che non vi fosse alcun eccesso di potere giurisdizionale del Consiglio di Stato: la decadenza era stata disposta nell’esercizio di autotutela amministrativa con riguardo a vizi degli atti prodromici alla convenzione, e quindi la posizione del privato era di interesse legittimo, con giurisdizione del giudice amministrativo. La Corte ha inoltre escluso che l’interpretazione della convenzione o la valutazione dell’inadempimento del preliminare potessero trasformare i vizi denunciati in questioni di giurisdizione, trattandosi semmai di errores in iudicando o in procedendo, non sindacabili ex art. 111, ottavo comma, Cost. Ha anche respinto la richiesta del Comune di condanna per lite temeraria ex art. 96, comma 3, c.p.c., ritenendo insussistenti i relativi presupposti. È stata invece posta a carico del ricorrente la rifusione delle spese del giudizio di cassazione e l’obbligo di versare l’ulteriore contributo unificato.

Norme richiamate

• art. 111, ottavo comma, Cost.

  motivi inerenti alla giurisdizione

  il sindacato della Cassazione sulle decisioni del Consiglio di Stato è limitato ai soli casi di difetto assoluto o relativo di giurisdizione, non estendendosi agli errori di giudizio o di procedura

• art. 362 c.p.c.

  richiamato come parametro del ricorso per motivi inerenti alla giurisdizione

• art. 380-bis.1 c.p.c.

  ha disciplinato la trattazione camerale del ricorso

• art. 369 c.p.c.

  ai fini della tempestiva iscrizione a ruolo rileva la data di deposito del fascicolo in cancelleria

• artt. 175 e 127 c.p.c.

  impongono di evitare formalità superflue e attività processuali inutili incompatibili con la ragionevole durata del processo

• art. 1362 c.c.

  dedotto come violato, ma la censura è stata ritenuta in realtà attinente al merito/alla legittimità e non alla giurisdizione

• art. 1363 c.c.

  dedotto come violato, ma la censura è stata ritenuta in realtà attinente al merito/alla legittimità e non alla giurisdizione

• art. 35, L. n. 865/1971

  richiamato quale base della convenzione PEEP relativa al diritto di superficie per edilizia popolare

• art. 96, comma 3, c.p.c.

  la condanna equitativa per lite temeraria presuppone mala fede o colpa grave, non ravvisate nel caso

• L. 24 dicembre 2012, n. 228, art. 1, comma 17

  ha introdotto l’obbligo di versamento dell’ulteriore contributo unificato in caso di rigetto dell’impugnazione

• D.P.R. 30 maggio 2002, n. 115, art. 13, comma 1-quater

  consente di dare atto della sussistenza dei presupposti per l’ulteriore contributo unificato

• D.L. 31 agosto 2016, n. 168, art. 1-bis, comma 1, lett. f)

  ha introdotto il rito camerale applicato al ricorso

• D.L. 31 agosto 2016, n. 168, art. 1-bis, comma 2

  ha reso applicabile il procedimento camerale al ricorso in esame

Massime di principio

• Nel sindacato ex art. 111, ottavo comma, Cost., la Cassazione può intervenire sulle decisioni del Consiglio di Stato solo per difetto assoluto o relativo di giurisdizione; non è consentito trasformare in vizio di giurisdizione la mera contestazione dell’interpretazione del rapporto o della correttezza della decisione.
• Non sussiste eccesso di potere giurisdizionale quando il giudice amministrativo controlla la legittimità di un provvedimento di autotutela con cui la pubblica amministrazione incide su atti prodromici alla convenzione: in tale ipotesi la posizione del privato resta di interesse legittimo e la giurisdizione è amministrativa.
• Se l’amministrazione esercita l’autotutela per vizi degli atti amministrativi presupposti alla stipulazione, la controversia resta nel perimetro del giudice amministrativo; solo se l’intervento incide direttamente sul contratto di diritto privato il rapporto va ricondotto alla giurisdizione ordinaria.
• Le censure che denunciano una errata interpretazione del contenuto negoziale o una inesatta valutazione dell’inadempimento sono, di regola, errores in iudicando o in procedendo e non integrano di per sé un problema di giurisdizione.
• La condanna ex art. 96, comma 3, c.p.c. richiede la prova di mala fede o colpa grave della parte soccombente; la semplice infondatezza dell’impugnazione non basta.

Come è indicizzato