Sentenza n. 270/2026 - Potenza, Sezione 1

Esito

La controversia

L’impresa aggiudicataria di una gara regionale aveva stipulato con la Regione Basilicata, il 13 ottobre 2020, una convenzione ai sensi dell’art. 26 della l. n. 488/1999, destinata a disciplinare i successivi contratti attuativi con le aziende sanitarie regionali. L’ASL di Matera, individuata quale azienda raggruppante, non aveva tuttavia stipulato alcun contratto attuativo, nonostante reiterati solleciti dell’impresa e alcune comunicazioni e iniziative amministrative protrattesi nel tempo. In una precedente sentenza non definitiva, il TAR aveva escluso l’esistenza di un obbligo dell’ASL di stipulare i contratti attuativi, ritenendo la convenzione un contratto normativo, dal quale non derivavano obblighi diretti quanto all’an, al quando e al quantum dei singoli affidamenti. Nel giudizio definito dalla presente sentenza sono state quindi esaminate le domande risarcitorie. La ricorrente ha chiesto, in via principale, il risarcimento in forma specifica mediante la stipulazione dei contratti attuativi; in subordine, il risarcimento per equivalente per lucro cessante, danno emergente e danno curricolare, assumendo l’inadempimento contrattuale dell’amministrazione; in ulteriore subordine, il risarcimento per responsabilità precontrattuale, per violazione dei doveri di buona fede, correttezza e clare loqui e per lesione dell’affidamento; infine, il risarcimento da ritardo ai sensi dell’art. 2-bis della l. n. 241/1990. L’ASL ha inoltre eccepito il difetto di giurisdizione del giudice amministrativo, sostenendo che la controversia riguardasse la fase esecutiva della convenzione.

La decisione

Il TAR ha preliminarmente disposto lo stralcio della memoria dell’ASL di Matera depositata oltre le ore 12 dell’ultimo giorno utile, ritenendola tardiva ai sensi dell’art. 73, comma 1, c.p.a. e dell’art. 4, comma 4, dell’allegato 2 al c.p.a. Ha respinto l’eccezione di difetto di giurisdizione: nella fase compresa tra l’aggiudicazione e la stipulazione dell’accordo quadro o convenzione e l’avvio dell’esecuzione, l’amministrazione conserva poteri autoritativi, compreso quello di determinare se, quando e in quale misura procedere ai singoli affidamenti; la posizione dell’operatore che aspira alla stipulazione dei contratti attuativi è quindi di interesse legittimo. Nel merito, ha escluso il risarcimento in forma specifica e il risarcimento per equivalente fondati su responsabilità contrattuale, perché non esisteva un diritto dell’aggiudicataria alla stipulazione dei contratti attuativi né un correlativo obbligo inadempiuto dell’ASL. Ha invece accolto, nei limiti provati, la domanda di responsabilità precontrattuale. Pur essendo legittima la scelta dell’ASL di non procedere agli affidamenti, l’amministrazione aveva violato i doveri di buona fede e correttezza, non avendo tempestivamente comunicato l’indisponibilità a stipulare e non avendo riscontrato diligentemente i solleciti dell’impresa; inoltre, con comunicazioni e iniziative successive, aveva ingenerato un obiettivo affidamento sulla ragionevole possibilità di avvio del servizio. Il danno risarcibile è stato limitato all’interesse negativo, ossia al pregiudizio derivante dall’essere stata coinvolta in trattative inutili: è stato riconosciuto il danno emergente di euro 6.000, corrispondente al deposito cauzionale versato per un immobile da destinare a magazzino. È stata invece respinta la voce relativa alla perdita di chance, perché l’impresa non aveva provato l’an del pregiudizio, nonché il lucro cessante, ritenuto riconducibile alla responsabilità contrattuale e non a quella precontrattuale. La domanda subordinata di danno da ritardo è stata assorbita. L’ASL di Matera è stata condannata al pagamento di euro 6.000, oltre rivalutazione monetaria e interessi legali sulla somma rivalutata; le spese sono state compensate, anche in ragione della soccombenza della ricorrente sulla domanda relativa al silenzio.

Norme richiamate

• art. 26 l. n. 488/1999

  l’impresa prescelta si impegna ad accettare, sino a concorrenza della quantità massima complessiva stabilita dalla convenzione ed ai prezzi e condizioni ivi previsti, ordinativi di fornitura di beni e servizi deliberati dalle amministrazioni

  La convenzione ha natura di contratto normativo e non impone all’amministrazione di procedere ai singoli ordinativi o contratti attuativi quanto all’an, al quando e al quantum.

• art. 32, comma 8, d.lgs. n. 50/2016

  La disposizione sull’obbligo di stipulazione è stata ritenuta sostanzialmente osservata con la sottoscrizione della convenzione e non è stata estesa ai successivi contratti attuativi, aventi carattere eventuale.

• art. 73, comma 1, c.p.a.

  Il termine dilatorio per il deposito delle memorie deve essere rispettato; la memoria depositata oltre le ore 12 dell’ultimo giorno utile è stata stralciata in applicazione della disciplina speciale sui termini.

• art. 4, comma 4, allegato 2 al c.p.a.

  Agli effetti dei termini a difesa e della fissazione delle udienze camerali e pubbliche il deposito degli atti e dei documenti in scadenza effettuato oltre le ore 12:00 dell’ultimo giorno consentito si considera effettuato il giorno successivo

  Il deposito effettuato oltre le ore 12 dell’ultimo giorno utile si considera eseguito il giorno successivo e, se tardivo rispetto al termine dilatorio, non può essere utilizzato ai fini della decisione.

• art. 1337 c.c.

  Anche l’amministrazione, pur potendo legittimamente decidere di non stipulare i contratti attuativi, deve rispettare nella fase precontrattuale i doveri di buona fede e correttezza; la loro violazione può generare responsabilità precontrattuale.

• art. 1, comma 2-bis, l. n. 241/1990

  i rapporti tra il cittadino e la pubblica amministrazione sono improntati ai princìpi della collaborazione e della buona fede

  I rapporti tra amministrazione e privato impongono doveri di collaborazione, correttezza e buona fede, inclusa la tempestiva comunicazione dell’indisponibilità a concludere il contratto e il diligente riscontro delle sollecitazioni.

• art. 30 c.p.a.

  La domanda risarcitoria è stata accolta limitatamente al danno derivante dalla responsabilità precontrattuale, nei limiti del pregiudizio concretamente provato.

• art. 34, comma 1, lett. c), c.p.a.

  Il giudice può disporre la condanna dell’amministrazione al risarcimento nei limiti in cui siano accertati la responsabilità e il danno.

• art. 2-bis l. n. 241/1990

  La domanda di risarcimento del danno da ritardo, proposta in via subordinata, è stata assorbita e non decisa nel merito.

• art. 2058 c.c.

  La pretesa di reintegrazione in forma specifica è stata respinta perché fondata sull’inesistente diritto alla stipulazione dei contratti attuativi.

Massime di principio

• La convenzione-quadro o convenzione normativa disciplina le condizioni dei futuri affidamenti, ma non attribuisce di per sé all’aggiudicatario un diritto alla stipulazione dei singoli contratti attuativi né impone all’amministrazione di determinare necessariamente an, quando e quantum degli ordinativi.
• Nella fase compresa tra la stipulazione della convenzione-quadro e l’avvio dell’esecuzione dei singoli affidamenti, l’amministrazione conserva poteri autoritativi in ordine alla scelta se procedere o meno ai contratti attuativi; la posizione dell’operatore economico aspirante alla stipula è qualificabile come interesse legittimo e la controversia rientra nella giurisdizione amministrativa.
• La scelta dell’amministrazione di non procedere ai singoli contratti attuativi può essere legittima, ma deve essere esercitata nel rispetto dei doveri di buona fede, correttezza, collaborazione e clare loqui; la mancata tempestiva comunicazione dell’indisponibilità a contrarre e il mantenimento di condotte idonee a ingenerare affidamento possono integrare responsabilità precontrattuale.
• In caso di responsabilità precontrattuale della pubblica amministrazione è risarcibile l’interesse negativo, comprensivo dei costi inutilmente sostenuti e, se provata, della perdita di concrete occasioni alternative; non è invece risarcibile il lucro cessante connesso all’utile che sarebbe derivato dall’esecuzione del contratto, perché tale voce attiene alla responsabilità contrattuale.
• La perdita di chance non può essere liquidata sulla base della mera allegazione: il danneggiato deve provare almeno l’effettiva esistenza del pregiudizio e il nesso causale tra le trattative inutili e la perdita di concrete occasioni di guadagno.

Come è indicizzato