Sentenza n. 1105/2026 - Lecce, Sezione 3

Esito

La controversia

I ricorrenti, in riassunzione a seguito della declinatoria di giurisdizione del giudice ordinario, hanno chiesto l’accertamento della violazione della normativa europea e nazionale in materia di organismi nocivi da quarantena e il risarcimento dei danni subiti da diversi terreni agricoli e oliveti siti nelle province di Brindisi e Lecce. Hanno sostenuto che lo Stato e la Regione Puglia avrebbero omesso o ritardato l’adozione di misure tempestive, adeguate ed efficaci per impedire la diffusione della Xylella fastidiosa, in violazione delle decisioni di esecuzione della Commissione europea e delle disposizioni fitosanitarie applicabili. Secondo i ricorrenti, una tempestiva eradicazione avrebbe evitato la perdita degli alberi e degli impianti olivicoli; il danno patrimoniale è stato quantificato in relazione al valore degli oliveti, detratto il valore dei terreni e i costi di rimozione, con richiesta di CTU. Le amministrazioni hanno eccepito, tra l’altro, tardività, inammissibilità, prescrizione, difetto di legittimazione passiva e infondatezza nel merito. Il TAR ha ritenuto manifestamente infondate le domande e, per economia processuale, ha omesso l’esame delle questioni preliminari di rito. Nel merito, il Collegio ha escluso che fosse stata dimostrata un’inerzia, un ritardo o una palese illegittimità nell’esercizio della discrezionalità amministrativa, valutabile con riferimento alle conoscenze disponibili nel periodo 2013-2019 e non alla luce delle conoscenze scientifiche acquisite successivamente. Ha valorizzato le attività di monitoraggio, ricerca, delimitazione delle aree infette, informazione, eradicazione dei focolai e rimodulazione delle strategie, rilevando che l’eradicazione divenne non praticabile a causa dell’ampiezza della diffusione, della presenza di vettori efficienti e della molteplicità delle piante ospiti. Ha inoltre rilevato che i ricorrenti non avevano provato di avere attivato o allertato le autorità, né di avere adempiuto agli obblighi di informazione posti dalla normativa regionale, e che non avevano individuato quali specifiche piante, aree, tempi e omissioni amministrative avrebbero determinato la propagazione del batterio nei loro fondi. Sono stati quindi contestati anche la prova della colpa dell’amministrazione, del danno e del nesso causale.

La decisione

Il TAR ha respinto integralmente il ricorso. Ha ritenuto non provata l’illegittimità dell’azione amministrativa: le amministrazioni avevano esercitato una funzione discrezionale in un contesto emergenziale, scientificamente incerto e caratterizzato da una rapida e vasta diffusione del patogeno. La valutazione della legittimità doveva essere effettuata ex ante, sulla base delle conoscenze e delle condizioni esistenti tra il 2013 e il 2019, non ex post. La diffusione della Xylella non dimostra di per sé la violazione degli obblighi europei né il nesso causale tra condotta amministrativa e danno. Il risarcimento da attività autoritativa richiede la prova congiunta di condotta illegittima, colpa dell’amministrazione, danno e nesso eziologico. I ricorrenti non hanno fornito una prova rigorosa né della colpa, né dell’effettiva riconducibilità causale della perdita degli olivi a specifiche omissioni amministrative, né della possibilità concreta che un diverso intervento pubblico avrebbe evitato il danno. Il TAR ha inoltre escluso che la CTU potesse supplire alla mancanza della prova dei fatti costitutivi della domanda, poiché essa costituisce ausilio tecnico e non mezzo di prova. Le ulteriori questioni di rito sono state assorbite. Le spese sono state integralmente compensate in ragione della peculiarità e complessità della controversia.

Norme richiamate

• Direttiva 2000/29/CE

  Ciascuno Stato membro ... adotta tutte le misure necessarie per l’eradicazione o, ove non sia possibile, il contenimento degli organismi nocivi in questione.

  La direttiva impone agli Stati membri obblighi di notifica e di adozione delle misure necessarie per l’eradicazione o, quando questa non sia possibile, per il contenimento degli organismi nocivi; tali obblighi devono essere valutati in relazione alle circostanze concrete e alle possibilità effettive di intervento.

• art. 16 Direttiva 2000/29/CE

  Esso adotta tutte le misure necessarie per l’eradicazione o, ove non sia possibile, il contenimento degli organismi nocivi in questione.

  La disposizione costituisce il parametro europeo delle misure fitosanitarie, senza imporre l’eradicazione quando essa sia divenuta concretamente impossibile.

• d.lgs. 214/2005

  Ha recepito la direttiva 2000/29/CE e disciplinato, tra l’altro, la struttura e le funzioni del Servizio fitosanitario nazionale.

• Decisione di esecuzione 2014/497/UE

  Ha previsto misure europee di emergenza contro la Xylella fastidiosa, recepite nell’ordinamento nazionale attraverso le misure amministrative richiamate dal TAR.

• Decisione di esecuzione 2015/789/UE

  Nella provincia di Lecce l’organismo specificato è già ampiamente diffuso ... l’organismo ufficiale responsabile dovrebbe avere la possibilità di attuare misure di contenimento anziché misure di eradicazione.

  Consente il ricorso al contenimento nelle aree in cui l’organismo sia ampiamente diffuso e l’eradicazione non sia più possibile; la mancata cessazione della diffusione non prova, da sola, la violazione degli obblighi specifici.

• art. 2 l.r. Puglia 29 marzo 2017, n. 4

  Chiunque venga a conoscenza della presenza dell’organismo specificato ne informa immediatamente il Servizio fitosanitario regionale e fornisce tutte le informazioni pertinenti.

  Impone anche ai proprietari dei terreni l’obbligo di informare immediatamente il Servizio fitosanitario regionale della presenza dell’organismo specificato.

• art. 97 Cost.

  I canoni di imparzialità e buon andamento concorrono a definire il parametro della colpa dell’amministrazione quale apparato.

• art. 2697 c.c.

  Grava sul ricorrente che agisce per il risarcimento l’onere di provare tutti i presupposti della responsabilità, compresi danno, entità e nesso causale.

• art. 115 c.p.c.

  Concorre a fondare, secondo il richiamo del TAR, il principio dell’onere della prova nell’azione risarcitoria davanti al giudice amministrativo.

• art. 5 c.p.

  È richiamato per affermare che, quando la regola di condotta amministrativa è ambigua o lascia un elevato margine di discrezionalità, l’errore resta normalmente scusabile salvo esercizio del potere in palese spregio dei canoni di imparzialità, correttezza, buona fede, proporzionalità e ragionevolezza.

Massime di principio

• La responsabilità risarcitoria della pubblica amministrazione per l’esercizio o il mancato esercizio di poteri discrezionali richiede la prova congiunta dell’illegittimità della condotta, della colpa dell’apparato, del danno effettivo e del nesso causale tra condotta ed evento dannoso.
• Quando l’amministrazione esercita poteri discrezionali in un contesto emergenziale e caratterizzato da incertezza tecnico-scientifica, la legittimità della sua condotta deve essere valutata ex ante, sulla base delle conoscenze, delle informazioni e delle alternative concretamente disponibili nel periodo rilevante, non alla luce delle conoscenze acquisite successivamente.
• La mera verificazione dell’evento dannoso o della diffusione di un fenomeno nocivo non dimostra, di per sé, né la violazione degli obblighi amministrativi né il nesso causale tra l’azione o l’omissione della pubblica amministrazione e il danno lamentato.
• Quando la normativa impone l’eradicazione di un organismo nocivo solo ove possibile e, in caso contrario, il contenimento, l’amministrazione non è tenuta a perseguire l’eradicazione qualora la diffusione del patogeno, la presenza di vettori e la molteplicità degli ospiti rendano tale misura concretamente impraticabile; la scelta deve comunque rispettare proporzionalità e ragionevolezza.
• Nell’azione risarcitoria davanti al giudice amministrativo grava sul ricorrente l’onere di indicare e provare specificamente quali condotte od omissioni amministrative, riferite a determinati luoghi e tempi, abbiano causato il danno; la consulenza tecnica non può supplire alla mancata prova dei fatti costitutivi della domanda.

Come è indicizzato