Sentenza n. 6813/2026 - Consiglio Di Stato, Sezione 6

Esito

La controversia

RFI ha impugnato la sentenza del TAR Piemonte che aveva respinto nel merito il ricorso e i motivi aggiunti contro le delibere ART n. 187/2023 e n. 38/2024, con cui l'Autorità aveva dichiarato non conformi ai criteri della delibera n. 95/2023 le proposte tariffarie relative al Pacchetto Minimo di Accesso e agli altri servizi ferroviari. L'appello principale contestava: l'esclusione dai costi ammissibili degli oneri finanziari sostenuti per anticipare investimenti sulla rete coperti da contributi pubblici a erogazione differita; la determinazione del WACC applicabile alle poste figurative relative ai canoni degli anni 2022-2023; nonché, in primo grado, la rideterminazione del periodo regolatorio e l'esclusione del definanziamento del contratto di programma dal perimetro dei costi ammissibili. Italo ha proposto appello incidentale deducendo l'improcedibilità del ricorso per mancata impugnazione della delibera ART n. 165/2024, che aveva approvato definitivamente, a seguito di una nuova proposta tariffaria di RFI e di una nuova istruttoria, il sistema tariffario, nonché l'omessa pronuncia del TAR sull'inammissibilità derivante dalla mancata impugnazione della delibera n. 95/2023.

La decisione

Il Consiglio di Stato ha esaminato prioritariamente il primo motivo dell'appello incidentale, relativo all'improcedibilità. Lo ha accolto, riformando la sentenza del TAR e dichiarando improcedibili il ricorso introduttivo e i motivi aggiunti per sopravvenuta carenza di interesse. La delibera ART n. 165/2024 costituiva l'ultimo atto della sequenza procedimentale e aveva approvato definitivamente il sistema tariffario; non essendo stata impugnata da RFI, essa aveva consolidato l'assetto tariffario e impediva di conseguire un'utilità concreta mediante l'annullamento delle precedenti delibere. Il Collegio ha escluso che l'annullamento delle delibere anteriori avrebbe prodotto automaticamente l'effetto caducante sulla delibera n. 165/2024. L'invalidità caducante ricorre solo quando l'atto successivo sia conseguenza immediata, diretta e necessaria dell'atto presupposto, senza nuove valutazioni, istruttoria o modifiche degli interessi e dei dati rilevanti. Nel caso concreto, la delibera n. 165/2024 era stata adottata dopo una nuova proposta tariffaria, riferita anche a un periodo parzialmente diverso, con grandezze di calcolo potenzialmente mutate e una nuova istruttoria dell'ART; inoltre aveva contenuto dispositivo opposto rispetto alle precedenti delibere, dichiarando la conformità anziché la non conformità della proposta. Non ricorreva quindi né un rapporto di consequenzialità necessaria né il carattere meramente confermativo dell'atto finale. Il secondo motivo dell'appello incidentale e i motivi dell'appello principale sono stati ritenuti assorbiti. Spese integralmente compensate.

Norme richiamate

• art. 37, comma 2, lett. b) e c), d.l. n. 201/2011, convertito dalla l. n. 214/2011

  L'ART provvede a definire, se ritenuto necessario, i criteri per la fissazione delle tariffe, dei canoni e dei pedaggi, tenendo conto dell'equilibrio economico delle imprese regolate, dell'efficienza produttiva e del contenimento dei costi; verifica inoltre la corretta applicazione dei criteri fissati.

  La disposizione fonda il potere dell'ART di definire i criteri tariffari e di verificarne l'applicazione da parte dei soggetti interessati.

• art. 17, comma 1, d.lgs. n. 112/2015

  L'Autorità di regolazione dei trasporti definisce i criteri per la determinazione del canone per l'utilizzo dell'infrastruttura ferroviaria e dei corrispettivi dei servizi, tenendo conto dell'esigenza di assicurare l'equilibrio economico del gestore dell'infrastruttura.

  La norma attribuisce all'ART il potere regolatorio sui criteri di determinazione dei canoni e dei corrispettivi ferroviari, nel rispetto dell'indipendenza del gestore e del suo equilibrio economico.

• art. 37 d.lgs. n. 112/2015

  L'organismo di regolazione garantisce che i canoni per l'accesso all'infrastruttura e i corrispettivi per la fornitura dei servizi siano conformi a quanto previsto dal decreto e non siano discriminatori.

  La disposizione impone il controllo di conformità e non discriminazione dei canoni e dei corrispettivi.

• art. 35 d.lgs. n. 104/2010

  Richiamato nell'appello incidentale in relazione all'improcedibilità del ricorso, ma non esaminato nel merito dal Consiglio di Stato perché il primo motivo dell'appello incidentale è stato ritenuto assorbente.

Massime di principio

• La mancata impugnazione dell'ultimo atto di una sequenza procedimentale, che definisce definitivamente l'assetto degli interessi, determina la sopravvenuta carenza di interesse all'annullamento degli atti precedenti quando il ricorrente non possa più ottenere da tale annullamento un'utilità concreta e attuale.
• L'effetto caducante dell'annullamento dell'atto presupposto sull'atto consequenziale ricorre solo quando tra i due atti sussista un rapporto immediato, diretto e necessario, tale che l'atto successivo costituisca conseguenza automatica dell'atto precedente, senza nuove valutazioni, nuova istruttoria o autonoma ponderazione degli interessi.
• La circostanza che un atto successivo recepisca indicazioni contenute in atti precedenti non è sufficiente a determinarne l'effetto caducante: se l'amministrazione riceve una nuova proposta, svolge una nuova istruttoria o valuta dati e periodi di riferimento diversi, l'atto successivo conserva autonomia e deve essere autonomamente impugnato.
• L'atto successivo non è meramente confermativo quando presenta un contenuto dispositivo opposto rispetto agli atti precedenti, come nel caso in cui una proposta venga prima dichiarata non conforme e successivamente dichiarata conforme a seguito di una nuova istruttoria.
• L'interpretazione restrittiva dell'invalidità caducante è necessaria per impedire l'elusione dei termini decadenziali e per tutelare la stabilità e la certezza dei rapporti giuridici, anche nel settore della regolazione dei mercati.

Come è indicizzato