Cassazione Civile, Sentenza n. 29573/2024 del 18/11/2024

Esito

La controversia

Il ricorso impugnava la sentenza della Corte d'appello che aveva dichiarato la nullità del contratto d'appalto stipulato tra l'ATI (Condotte) e la stazione appaltante, a seguito dell'annullamento da parte del Tribunale Superiore delle Acque Pubbliche (TSAP) di atti prodromici (in particolare il bando del 21/12/2005 e l'ordinanza di interruzione della conferenza di servizi). I punti contestati riguardavano: (i) la giurisdizione del giudice civile a pronunciarsi sulla nullità del contratto; (ii) la mancata motivazione circa l'applicabilità delle norme che impediscono la caducazione automatica del contratto (art.246 d.lgs. n.163/2006 e norme successive); (iii) la violazione delle regole sulla necessità di previo annullamento dell'aggiudicazione e sul contraddittorio dell'ATI, nonché la preclusione alla declaratoria automatica di nullità per le opere strategiche; (iv) l'omessa considerazione del fatto che il TSAP non aveva annullato l'aggiudicazione; (v) l'autonomia della clausola compromissoria e la non travolgibilità automatica per trascinamento in caso di nullità del contratto.

La decisione

La Corte di Cassazione ha ritenuto il primo motivo inammissibile e il secondo infondato, mentre ha accolto il terzo motivo nei termini esposti in motivazione. In sintesi, la Corte ha affermato che: (a) non opera più l'automatismo per cui l'annullamento di atti di gara comporta la nullità automatica del contratto a valle; (b) la disciplina nazionale e comunitaria (Direttiva 2007/66/CE, d.lgs. n.190/2002, d.lgs. n.163/2006 e le norme del c.p.a.) attribuiscono al giudice il potere di modulare gli effetti dell'annullamento e, per le opere strategiche, di escludere in radice la caducazione del contratto e riconoscere il risarcimento solo per equivalente salvo casi di gravi violazioni; (c) nel caso concreto la Corte d'appello ha errato ritenendo la nullità automatica del contratto per effetto dell'annullamento del bando da parte del TSAP, senza applicare i criteri di modulazione richiesti dalla normativa speciale e comunitaria; (d) l'annullamento del bando può travolgere l'aggiudicazione se gli atti impugnati sono idonei a produrre tale effetto, ma la declaratoria di inefficacia del contratto non è automatica e deve essere valutata secondo i criteri previsti (artt. 121-125 c.p.a., art.245-bis e ss. d.lgs. n.163/2006, Direttiva 2007/66/CE); (e) la stazione appaltante non può in autotutela dichiarare efficacia/inefficacia del contratto in contrasto con la disciplina applicabile alle opere strategiche. Per effetto di queste valutazioni la Cassazione ha censurato la decisione di merito che aveva escluso la validità del contratto e dell'arbitrato per vizio della clausola compromissoria, in quanto fondata su un errato presupposto di caducazione automatica. Conseguentemente la pronuncia impugnata è stata cassata nei punti indicati e la causa è stata rimessa/ritornata (implicitamente) per nuovo esame alla Corte territoriale secondo i criteri di diritto indicati dalla Cassazione.

Norme richiamate

• Direttiva 2007/66/CE

  "art. 2-quinquies, art. 2-sexies"

  Stabilisce che un contratto risultante da un'aggiudicazione illegittima non deve essere privato automaticamente di effetti e che la declaratoria di privazione di effetti debba essere il risultato di una decisione di un organo di ricorso indipendente; consente la possibilità di mantenere gli effetti del contratto per esigenze imperative di interesse generale o di applicare sanzioni alternative

• D.lgs. 20/8/2002, n. 190 (art. 14)

  Per le infrastrutture strategiche richiede che, nel giudizio, il giudice confronti il pregiudizio per l'impresa con il preminente interesse nazionale alla celere realizzazione dell'opera; esclude automatismi fra annullamento dell'aggiudicazione e caducazione del contratto

• D.lgs. 12 aprile 2006, n. 163 (artt. 244, 245-bis, 245-ter, 245-quater, 246, 253)

  art. 244; art. 245-bis; art. 245-ter; art. 245-quater; art. 246, comma 4; art. 253

  Disciplinano la giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo e prevedono, in particolare, la possibilità per il giudice che annulla l'aggiudicazione di modulare gli effetti sul contratto a valle (inefficacia limitata, sanzioni alternative) e, per le infrastrutture strategiche, l'esclusione della caducazione automatica; l'art.253 regola l'applicabilità temporale delle norme

• Codice del processo amministrativo (artt. 121-125)

  art. 121; art. 122; art. 123; art. 124; art. 125

  Recepiscono la Direttiva 2007/66/CE: l'art.121 disciplina le gravi violazioni, l'art.122 consente al giudice di modulare l'inefficacia del contratto accordando o meno la declaratoria di inefficacia, l'art.124 condiziona la tutela in forma specifica alla dichiarazione di inefficacia e alla domanda di subentro; l'art.125 contiene disposizioni speciali per le infrastrutture strategiche che limitano gli effetti dell'annullamento

• Decreto-legge 29/11/2008, n. 185 (art. 20, comma 8)

  Nella versione applicabile, prevedeva che misure cautelari e annullamento non comportino sospensione o caducazione del contratto per opere strategiche e il risarcimento fosse solo per equivalente; principio coerente con la linea normativa successiva

• R.D. 26/6/1924, n. 1054 e R.D. 31/12/1933 n. 1775 (norme sul TSAP)

  art. 143 R.D. 1775/1933; art. 208 rinvio

  Il TSAP è un giudice amministrativo speciale; le regole sul controllo degli atti impugnati e sui rapporti tra atti presupposti e atti consequenziali sono da interpretare nel quadro delle norme amministrative e processuali applicabili

• Codice di procedura civile (art. 37; art. 808; art. 829)

  art. 37 c.p.c.; art. 808, comma 2; art. 829, primo comma, n.2

  Art.37: regole sulla rilevabilità del difetto di giurisdizione; art.808: autonomia della clausola compromissoria, che non è automaticamente travolta dalla nullità del contratto; art.829: vizio di nullità del lodo per errata costituzione del collegio arbitrale (se ricorrono i presupposti)

• Codice civile (art. 1418, 1325, 2909)

  art. 1418 c.c.; art. 1325 c.c.; art. 2909 c.c.

  Riferimenti generali alla nullità contrattuale, agli elementi essenziali del contratto e all'opponibilità delle sentenze amministrative ai terzi; la Corte ricorda che il contraddittorio e l'impugnazione degli atti sono rilevanti per l'opponibilità degli annullamenti

Massime di principio

• L'annullamento giurisdizionale di atti di gara (es. bando) non determina automaticamente la nullità o la caducazione ex tunc del contratto stipulato a valle: il giudice deve valutare e modulare gli effetti secondo i criteri previsti dalla normativa nazionale e comunitaria.
• Per le infrastrutture strategiche e di interesse nazionale vigono regole più restrittive: in linea generale si tende a preservare l'efficacia del contratto e a limitare il risarcimento al danno per equivalente, salvo casi di 'gravi violazioni' adeguatamente motivate.
• La Direttiva 2007/66/CE impone che la privazione degli effetti di un contratto derivante da aggiudicazione illegittima non sia automatica e sia pronunciata da un organo di ricorso indipendente, che può decidere se mantenere gli effetti del contratto per esigenze imperative o irrogare sanzioni alternative.
• Chi intenda ottenere la declaratoria di inefficacia del contratto deve promuovere specifiche domande (ad es. richiesta di subentro o domanda che il giudice dichiari l'inefficacia) affinché il giudice valuti gli interessi in conflitto e lo stato di esecuzione del contratto.
• L'amministrazione non può, in via autonoma e senza valutazione giudiziale, dichiarare la caducazione del contratto per effetto di annullamento di atti prodromici, specie nel contesto delle opere strategiche; tale valutazione spetta al giudice competente.
• La clausola compromissoria ha autonomia e non viene automaticamente travolta dalla nullità del contratto: la validità dell'arbitrato può essere valutata distintamente, salvo che la nullità del contratto abbia inciso sulla stessa in modo qualificato e secondo le norme applicabili.
• Nel contenzioso relativo ad atti impugnati a monte della procedura di gara, l'annullamento dell'atto presupposto può travolgere atti consequenziali (compresa l'aggiudicazione), ma la conseguenza sul contratto richiede l'applicazione delle regole di modulazione dell'inefficacia e la verifica della gravità del vizio.