Sentenza n. 3414/2026 - Roma, Sezione 2

Esito

La controversia

Le ricorrenti, titolari di concessioni Bingo scadute e operanti in regime di proroga tecnica, hanno impugnato il diniego con cui l'Agenzia ha rifiutato di consentire il versamento mensile di 2.800 euro, anziché del canone legislativamente fissato in 7.500 euro, con prestazione di fideiussione per la differenza, nonché di avviare un approfondimento in contraddittorio sul riequilibrio delle concessioni. È stata dedotta, in primo luogo, la violazione degli artt. 2, 42 e 97 Cost., degli artt. 1, 7 e 21-quater l. n. 241/1990 e della disciplina legislativa del canone, oltre a eccesso di potere per falsità dei presupposti, travisamento, difetto di istruttoria e motivazione, sviamento, irragionevolezza e perplessità: l'Agenzia avrebbe frainteso la richiesta, diretta non alla definitiva riduzione del canone ma all'adozione di misure temporanee e garantite, e avrebbe erroneamente escluso ogni possibilità di riesame o riequilibrio. In secondo luogo è stata dedotta l'omessa istruttoria sulle concrete condizioni economico-finanziarie dei concessionari, aggravate dall'emergenza Covid-19, dal divieto di esercizio delle sale Bingo e dall'ulteriore rinvio delle gare. In terzo luogo è stata contestata la compatibilità costituzionale ed eurounitaria della disciplina che imponeva il canone fisso di 7.500 euro, con riferimento agli artt. 2, 3, 41 e 42 Cost., all'art. 165 d.lgs. n. 50/2016, agli artt. 1366, 1374 e 1375 c.c., agli artt. 49 e 56 TFUE e al principio di effettività della tutela, chiedendo, ove necessario, il rinvio pregiudiziale o la disapplicazione della normativa interna. Il giudizio era stato sospeso in senso improprio in attesa della decisione della Corte di giustizia sulle questioni relative alla proroga delle concessioni Bingo.

La decisione

Il TAR ha accolto il ricorso. Ha ritenuto che la domanda riguardasse la rimodulazione temporanea delle modalità di pagamento e il riequilibrio del rapporto, non la sottrazione all'obbligo di corrispondere un'indennità per l'esercizio del gioco. Alla luce della sentenza della Corte di giustizia del 20 marzo 2025, cause riunite C-728/22, C-729/22 e C-730/22, ha affermato che alle proroghe intervenute dopo il termine di recepimento della direttiva 2014/23/UE si applica la disciplina europea sulle modifiche delle concessioni. La proroga tecnica delle concessioni Bingo non rientra nelle ipotesi derogatorie dell'art. 43 della direttiva e la previsione legislativa di un canone fisso e forfetario, identico per tutti gli operatori e non parametrato ai rispettivi fatturati, è incompatibile con il diritto dell'Unione. Il giudice nazionale deve quindi non applicare la norma interna contrastante con il diritto europeo avente efficacia diretta. È stata disapplicata, nella parte rilevante, l'art. 1, comma 1047, lett. a), l. n. 205/2017, con conseguente illegittimità derivata e annullamento della nota ADM del 27 ottobre 2020. Il TAR ha precisato che l'annullamento non comporta l'assenza di qualsiasi obbligo economico per i concessionari: l'Agenzia dovrà rideterminare, anche provvisoriamente e previa istruttoria, un'indennità per il periodo di esercizio del gioco, tenendo conto dei fatturati, dei vantaggi ottenuti dai concessionari, tra cui l'assegnazione pluriennale senza gara, e degli svantaggi, tra cui l'impossibilità di trasferire i locali, in modo da riequilibrare il rapporto e non attribuire un vantaggio indebito agli esercenti. Gli ulteriori motivi sono stati assorbiti. Spese integralmente compensate per la complessità e novità della controversia.

Norme richiamate

• art. 1, comma 636, l. n. 147/2013

  Ha introdotto la proroga tecnica delle concessioni Bingo scadute, prevedendo un canone mensile iniziale di 2.800 euro, in attesa delle nuove procedure selettive.

• art. 1, comma 934, l. n. 208/2015

  Ha modificato la disciplina della proroga tecnica, posticipato l'avvio della gara e aumentato il canone mensile a 5.000 euro.

• art. 1, comma 1047, lett. a), l. n. 205/2017

  relativamente a queste concessioni in scadenza negli anni dal 2013 al 2018 l'Agenzia delle dogane e dei monopoli procede entro il 30 settembre 2018 con un introito almeno pari a 73 milioni di euro a una gara per l'attribuzione di 210 concessioni per il predetto gioco; il versamento della somma di euro 7.500, per ogni mese ovvero frazione di mese superiore ai quindici giorni, oppure di euro 3.500 per ogni frazione di mese inferiore ai quindici giorni

  È stata disapplicata nella parte in cui imponeva il canone fisso e forfetario per la proroga tecnica, incompatibile con la direttiva 2014/23/UE perché non parametrato alla remuneratività effettiva delle singole concessioni.

• art. 69, comma 3, d.l. n. 18/2020

  È stato richiamato quale disposizione che aveva ulteriormente prorogato il termine per l'indizione delle procedure di riassegnazione delle concessioni.

• art. 43 direttiva 2014/23/UE

  Disciplina le modifiche delle concessioni durante il rapporto senza nuova gara; secondo la Corte di giustizia, la proroga tecnica delle concessioni Bingo non rientra nelle ipotesi derogatorie previste dalla disposizione.

• art. 5 direttiva 2014/23/UE

  Rileva per qualificare i rapporti relativi alla gestione del Bingo come concessioni soggette alla direttiva 2014/23/UE.

• art. 8, par. 2, direttiva 2014/23/UE

  È richiamato per il calcolo del valore della concessione e per l'esclusione dell'applicabilità della soglia prevista dall'art. 43, par. 2.

• art. 267 TFUE

  Ha costituito la base del rinvio pregiudiziale del Consiglio di Stato alla Corte di giustizia.

• artt. 49 e 56 TFUE

  Sono stati invocati quale parametro di compatibilità eurounitaria della disciplina nazionale, ma la decisione valorizza principalmente la disciplina specifica della direttiva 2014/23/UE.

• art. 165 d.lgs. n. 50/2016

  È stato invocato quale disciplina nazionale di recepimento e regolazione del rapporto concessorio.

• artt. 2, 3, 41, 42 e 97 Cost.

  Sono stati dedotti come parametri costituzionali di illegittimità della disciplina e del diniego; le relative censure sono rimaste assorbite dopo l'accertata incompatibilità eurounitaria.

• artt. 1, 7 e 21-quater l. n. 241/1990

  Sono stati richiamati per contestare il diniego e l'omessa considerazione della richiesta di rimodulazione; le relative censure sono state assorbite.

Massime di principio

• Alle concessioni di gestione del Bingo prorogate o modificate dopo la scadenza del termine di recepimento della direttiva 2014/23/UE si applica la disciplina europea sulle modifiche delle concessioni, inclusa la verifica dei presupposti dell'art. 43 della direttiva.
• La proroga tecnica di una concessione, quando costituisce una modifica del rapporto originario, è ammissibile senza nuova gara soltanto nei casi tassativi previsti dall'art. 43 della direttiva 2014/23/UE; in mancanza di tali presupposti, la normativa nazionale che la dispone deve essere disapplicata dal giudice nazionale.
• È incompatibile con il diritto dell'Unione la determinazione legislativa di un canone di proroga fisso e forfetario, uguale per tutti i concessionari e non parametrato al fatturato e alla concreta remuneratività della singola concessione.
• L'illegittimità della proroga e la disapplicazione della disciplina nazionale che la prevede non eliminano automaticamente ogni obbligo economico dell'esercente che abbia continuato a beneficiare dell'attività concessoria: l'amministrazione deve determinare un'indennità per l'utilità ricevuta, evitando un vantaggio indebito a favore del concessionario.
• L'indennità dovuta per l'esercizio di fatto della concessione deve essere determinata dall'amministrazione con valutazione discrezionale e istruttoria, anche in via provvisoria, considerando i fatturati effettivi e bilanciando vantaggi e svantaggi del rapporto, inclusi l'assenza dell'alea di gara e l'impossibilità di trasferire i locali.
• Il giudice nazionale deve non applicare la norma interna incompatibile con una disposizione del diritto dell'Unione avente efficacia diretta e, ove l'atto amministrativo costituisca applicazione pedissequa di tale norma, deve annullarlo per illegittimità derivata.

Come è indicizzato