Sentenza n. 4914/2026 - Consiglio Di Stato, Sezione 6

Esito

La controversia

Il giudizio di primo grado aveva ad oggetto il titolo tacito formatosi sull’istanza presentata dall’operatore per la realizzazione di un’infrastruttura di telecomunicazioni nel territorio comunale. I residenti, abitanti nelle vicinanze del sito e appartenenti a nuclei familiari con minori in condizioni di salute particolarmente delicate, avevano dedotto la violazione dell’art. 44, comma 5, del Codice delle comunicazioni elettroniche per omessa pubblicizzazione dell’istanza, la violazione della Convenzione di Aarhus e del principio di precauzione. Il TAR aveva accolto il ricorso ritenendo assorbente la mancata pubblicizzazione dell’istanza. In appello, l’operatore ha dedotto: difetto di motivazione e di istruttoria; contraddittorietà della sentenza; violazione dell’art. 21-octies l. 241/1990, sostenendo che l’omessa pubblicizzazione costituisse una violazione meramente formale e non invalidante; difetto di legittimazione e di interesse dei residenti, in quanto la sola vicinitas non avrebbe dimostrato un concreto pregiudizio e l’eventuale riedizione del procedimento non avrebbe prodotto alcuna utilità concreta; inammissibilità parziale del ricorso di primo grado per asserita impugnazione solo nominale del parere dell’autorità competente in materia di emissioni. Gli appellati hanno eccepito l’inammissibilità dell’appello per genericità e riproposizione dei motivi di primo grado, nonché contestato la natura meramente formale dell’omissione. Il Comune ha prospettato una possibile improcedibilità o comunque non annullabilità della violazione in ragione della novella dell’art. 44, comma 5, CCE introdotta dalla l. 182/2025.

La decisione

Il Consiglio di Stato ha respinto l’eccezione di inammissibilità dell’appello, ritenendo che le censure rivolte alla sentenza di primo grado fossero sufficientemente individuabili nella complessiva esposizione dell’atto. Ha poi respinto il motivo relativo alla legittimazione e all’interesse dei residenti: la vicinitas era documentalmente comprovata mediante certificati di residenza e mappe; ai fini dell’interesse a ricorrere è sufficiente prospettare una possibile nocività dell’impianto per l’ambiente circostante o per la qualità della vita, mentre l’effettiva lesione appartiene al merito. È stata respinta anche la tesi secondo cui l’accoglimento avrebbe comportato soltanto una riedizione inutile dell’attività amministrativa. Quanto alla violazione dell’art. 44, comma 5, CCE, il Collegio ha confermato che l’obbligo di pubblicizzare l’istanza non era stato adempiuto. Tale obbligo ha la funzione sostanziale di sensibilizzare la popolazione coinvolta e consentire la partecipazione degli interessati al processo decisionale; considerata la sensibilità degli interessi coinvolti dalla realizzazione di impianti di telecomunicazioni, la sua violazione non è una mera irregolarità formale. Non è quindi applicabile l’art. 21-octies l. 241/1990, anche perché il potere amministrativo in materia non è meramente vincolato, essendo presenti margini di discrezionalità, almeno tecnica. La novella legislativa entrata in vigore il 18 dicembre 2025, che esclude l’annullabilità del titolo per mancata pubblicizzazione, non è stata applicata retroattivamente al titolo tacito formatosi sotto la disciplina previgente. È stato inoltre respinto il motivo concernente l’impugnazione del parere in materia di emissioni, poiché in primo grado erano state formulate specifiche contestazioni sulle simulazioni previsionali, sul software utilizzato, sulle misurazioni successive all’attivazione e sulla valutazione degli effetti a lungo termine. La sentenza del TAR è stata pertanto confermata. Le spese del grado d’appello sono state compensate.

Norme richiamate

• art. 44, comma 5, d.lgs. 259/2003

  copia dell'istanza ovvero della segnalazione viene inoltrata contestualmente all'Organismo di cui al comma 1, che si pronuncia entro trenta giorni dalla comunicazione. Lo sportello locale competente provvede a pubblicizzare l'istanza, pur senza diffondere i dati caratteristici dell'impianto. L’istanza ha valenza di istanza unica effettuata per tutti i profili connessi agli interventi e per tutte le amministrazioni o enti comunque coinvolti nel procedimento. Il soggetto richiedente dà notizia della presentazione dell'istanza a tutte le amministrazioni o enti coinvolti nel procedimento.

  L’obbligo di pubblicizzazione dell’istanza è funzionale a sensibilizzare la popolazione interessata e a consentire la partecipazione al processo decisionale; la sua violazione ha carattere sostanziale e può comportare l’annullamento del titolo.

• art. 21-octies l. 241/1990

  non è annullabile il provvedimento adottato in violazione di norme sul procedimento o sulla forma degli atti qualora, per la natura vincolata del provvedimento, sia palese che il suo contenuto dispositivo non avrebbe potuto essere diverso da quello in concreto adottato.

  La disposizione non è applicabile alla mancata pubblicizzazione dell’istanza per un impianto di telecomunicazioni, poiché il potere esercitato dall’amministrazione non è meramente vincolato, ma presenta almeno margini di discrezionalità tecnica.

• art. 44, comma 10, d.lgs. 259/2003

  a seguito della presentazione dell’istanza di rilascio del titolo abilitativo lo sportello locale competente provvede a pubblicizzare l’istanza, pur senza diffondere i dati caratteristici dell’impianto.

  La pubblicizzazione dell’istanza costituisce un obbligo procedimentale diretto a rendere possibile l’apporto partecipativo degli interessati.

• art. 44, comma 5, d.lgs. 259/2003, come modificato dall’art. 27 l. 182/2025

  la mancata pubblicizzazione dell'istanza non è motivo di annullabilità del titolo autorizzativo espresso o tacito ottenuto ai sensi del presente articolo

  La novella, entrata in vigore il 18 dicembre 2025, non si applica a un titolo tacito formatosi secondo la disciplina previgente.

• art. 116, comma 2, c.p.c.

  Il TAR aveva valorizzato, ai fini probatori, la mancata ottemperanza dell’amministrazione all’ordine istruttorio.

• art. 64, comma 4, c.p.a.

  La mancata produzione dei chiarimenti richiesti dal giudice è stata considerata dal TAR quale elemento idoneo a corroborare le allegazioni dei ricorrenti.

• art. 3, comma 3, l. 104/1992

  La disposizione è richiamata per descrivere il riconoscimento della condizione di disabilità di una delle minori, senza costituire il fondamento decisorio principale.

Massime di principio

• Nella procedura per l’autorizzazione alla realizzazione di impianti di telecomunicazioni, l’obbligo dell’amministrazione di pubblicizzare l’istanza, senza divulgare i dati caratteristici dell’impianto, è funzionale a consentire la sensibilizzazione della popolazione interessata e la partecipazione degli interessati al processo decisionale; la sua violazione ha natura sostanziale e può determinare l’annullamento del titolo.
• L’art. 21-octies, comma 2, l. 241/1990 non consente di superare la violazione dell’obbligo di pubblicizzazione dell’istanza per un impianto di telecomunicazioni quando il potere esercitato dall’amministrazione non è meramente vincolato, ma presenta margini, almeno tecnici, di discrezionalità.
• Ai fini della legittimazione e dell’interesse a ricorrere contro l’autorizzazione di un impianto collocato nelle vicinanze dell’abitazione, la vicinitas documentalmente comprovata e la prospettazione di una possibile nocività per l’ambiente circostante o per la qualità della vita sono sufficienti a radicare l’interesse processuale; l’accertamento dell’effettiva lesione attiene al merito.
• La disciplina sopravvenuta che esclude l’annullabilità del titolo per mancata pubblicizzazione dell’istanza non si applica retroattivamente a un titolo tacito formatosi, per decorso del termine, quando era vigente la disciplina precedente.
• La mera natura procedurale delle doglianze non esclude l’utilità dell’azione di annullamento quando l’eliminazione del titolo impugnato impone una riedizione del procedimento nella quale gli interessati possono esercitare le proprie facoltà partecipative.

Come è indicizzato