Sentenza n. 1127/2026 - Bari, Sezione 3

Esito

La controversia

La cooperativa, che aveva gestito l’immobile in area demaniale marittima in forza di una convenzione stipulata con il Comune nel 2015, della durata di 19 anni, e di una successiva transazione del 18 febbraio 2020 rimasta ineseguita, ha impugnato gli atti di consegna dell’area e l’ordine comunale di rilascio e sgombero. Con il primo motivo ha dedotto carenza d’istruttoria e di motivazione e violazione della disciplina sulla valutazione d’incidenza, delle linee guida VIncA e della direttiva 92/43/CEE, lamentando che l’intervento di realizzazione di una banchina portuale fosse stato avviato senza la necessaria valutazione ambientale. Con il secondo motivo ha contestato la sussistenza dell’occupazione senza titolo, deducendo falsità e travisamento dei presupposti, difetto d’istruttoria e di motivazione, irragionevolezza e violazione degli artt. 3, 7, 8, 9, 10 e 21-bis della l. 241/1990 e degli artt. 822, 823, 825 e 826 c.c.; ha invocato la convenzione e la transazione e contestato l’omessa comunicazione di avvio del procedimento. Con il terzo motivo ha denunciato sviamento e dissimulazione dello scopo, sostenendo che l’immobile non rientrasse nelle aree oggetto della consegna formalizzata dalla Capitaneria. Con il quarto motivo ha reiterato la censura di violazione dell’art. 7 della l. 241/1990, assumendo che il bene appartenesse al patrimonio disponibile comunale e che esistesse un valido titolo di occupazione.

La decisione

Il TAR ha respinto integralmente il ricorso. Il primo motivo è stato ritenuto infondato e, per la parte relativa agli atti successivi di consegna dell’area, anche privo di interesse, poiché la cooperativa era estranea alla realizzazione dell’opera pubblica e l’ordine di sgombero si fondava autonomamente sull’occupazione abusiva; inoltre, nessuna delle norme richiamate imponeva l’acquisizione della VIncA ai fini della consegna dell’area, mentre l’eventuale necessità del titolo ambientale riguardava la successiva realizzazione dell’intervento. Il secondo motivo è stato respinto perché la cooperativa non disponeva di un titolo efficace: con verbale del 17 ottobre 2018 aveva restituito il possesso al Comune e assunto l’obbligo di liberare l’immobile entro 90 giorni; la custodia era stata prorogata di ulteriori 60 giorni, sicché dal 17 marzo 2019 l’occupazione era sine titulo. La transazione del 18 febbraio 2020 non era stata eseguita e non poteva fondare un affidamento tutelabile, anche perché l’affidamento diretto del bene demaniale e l’uso prospettato non erano conformi alla disciplina delle aree portuali. Il bene era stato inoltre incamerato nel 2018 tra le pertinenze demaniali marittime dello Stato, non appartenendo al patrimonio disponibile comunale. Il TAR ha quindi riconosciuto legittimo il potere di recupero e rilascio del bene previsto dall’art. 823, secondo comma, c.c.; ha escluso che l’eventuale tolleranza amministrativa attribuisse una posizione giuridica all’occupante senza titolo. Le censure relative alla comunicazione di avvio sono state respinte perché lo sgombero costituiva esercizio vincolato di polizia demaniale e, comunque, la cooperativa aveva conosciuto il procedimento e presentato osservazioni durante il sopralluogo dell’11 settembre 2023. Il terzo motivo è stato respinto: l’occupazione abusiva dell’immobile demaniale giustificava l’ordine di rilascio e l’immobile era stato qualificato, con la relativa area, come funzionale all’apertura del cantiere. Il quarto motivo è stato ritenuto ripetitivo e infondato. Spese a carico della cooperativa per € 2.000, oltre accessori, in favore del Comune; spese compensate nei confronti dell’Amministrazione statale.

Norme richiamate

• art. 34 cod. nav.

  Non v’è alcuna norma specifica, che disponga l’obbligatoria acquisizione dei un atto di VincA, ai fini della consegna di aree demaniali. Siffatto obbligo non si rinviene né dagli artt. 34 e 36 cod. nav., né dall’art. 5 d.P.R. n. 357/1997, dovendo semmai essere l’intervento pubblico ipotizzato (realizzazione della banchina di attracco) a necessitare del rilascio del titolo ambientale in questione, ma trattasi di questione successiva, rispetto alla quale la ricorrente è in toto estranea.

  La consegna di aree demaniali ai sensi del codice della navigazione non richiede di per sé l’acquisizione della valutazione d’incidenza; l’eventuale necessità del titolo ambientale va valutata in relazione alla successiva realizzazione dell’opera.

• art. 36 cod. nav.

  Non v’è alcuna norma specifica, che disponga l’obbligatoria acquisizione dei un atto di VincA, ai fini della consegna di aree demaniali. Siffatto obbligo non si rinviene né dagli artt. 34 e 36 cod. nav., né dall’art. 5 d.P.R. n. 357/1997, dovendo semmai essere l’intervento pubblico ipotizzato (realizzazione della banchina di attracco) a necessitare del rilascio del titolo ambientale in questione, ma trattasi di questione successiva, rispetto alla quale la ricorrente è in toto estranea.

  La consegna di aree demaniali non è subordinata, in base all’art. 36 cod. nav., alla preventiva acquisizione della VIncA; i titoli ambientali eventualmente necessari attengono alla fase di realizzazione dell’intervento.

• art. 5 d.P.R. 357/1997

  Non v’è alcuna norma specifica, che disponga l’obbligatoria acquisizione dei un atto di VincA, ai fini della consegna di aree demaniali. Siffatto obbligo non si rinviene né dagli artt. 34 e 36 cod. nav., né dall’art. 5 d.P.R. n. 357/1997, dovendo semmai essere l’intervento pubblico ipotizzato (realizzazione della banchina di attracco) a necessitare del rilascio del titolo ambientale in questione, ma trattasi di questione successiva, rispetto alla quale la ricorrente è in toto estranea.

  L’art. 5 non impone la VIncA quale condizione per la consegna dell’area demaniale; la valutazione può rilevare per l’intervento pubblico successivo, rispetto al quale la cooperativa non ha interesse a contestare gli atti di consegna.

• art. 18 l. 84/1994

  Peraltro, all’atto di transazione del 18 febbraio 2020, l’Amministrazione non vi ha dato esecuzione, non potendo convenirsi l’affidamento diretto di bene demaniale senza gara e, soprattutto, per attività non conformi alla previsione espressa, di cui all’art. 18 legge 28 gennaio 1994, n. 84 (Riordino della legislazione in materia portuale), per la quale “le aree demaniali e le banchine comprese nell'ambito portuale” possono essere date in concessione esclusivamente “per l'espletamento delle operazioni portuali, fatta salva l'utilizzazione degli immobili da parte di amministrazioni pubbliche per lo svolgimento di funzioni attinenti ad attività marittime e portuali” (Cons. St., sez. IV, 22 marzo 2018, n. 1834); né alcun affidamento può trarsi dall’utilizzazione oggettivamente illegittima – e che doveva esser nota ad entrambe le parti – di un bene pubblico (Cons. St., sez. VII, 18 luglio 2022, n. 6157).

  Le aree demaniali e le banchine portuali possono essere concesse per le operazioni portuali, salve le specifiche utilizzazioni pubbliche indicate dalla norma; una transazione non può fondare l’affidamento diretto del bene per attività non conformi a tale disciplina.

• artt. 29 e 49 cod. nav.

  Va considerato che, in data 17 ottobre 2018, previa redazione di apposito testimoniale di stato d’uso, l’Agenzia demaniale procedeva espressamente all’incameramento dell’immobile in questione tra le pertinenze demaniali marittime dello Stato, ai sensi degli artt. 29 e 49 cod. nav; sicché, contrariamente a quanto sostenuto dalla ricorrente, l’immobile denominato “Fisherman market” non è di proprietà del Comune resistente e non rientra affatto nel patrimonio disponibile comunale.

  L’incameramento disposto ai sensi degli artt. 29 e 49 cod. nav. ha condotto a qualificare l’immobile come pertinenza demaniale marittima dello Stato, escludendone l’appartenenza al patrimonio disponibile comunale.

• art. 823, comma 2, c.c.

  A fronte dell’insussistenza di un provvedimento concessorio efficace, l’occupazione dell’immobile demaniale in discussione doveva intendersi sine titulo, con la conseguenziale legittimità all’esercizio del potere, di cui all’art. 823, co. 2, c.c. (ex multiis: Cons. St., sez. V, 8 gennaio 2026, n. 140; Cons. St., sez. VII, 13 dicembre 2022, n. 10910).

  In assenza di una concessione efficace, l’occupazione del bene demaniale è sine titulo e l’amministrazione può esercitare il potere di recupero previsto dall’art. 823, secondo comma, c.c.

• art. 7 l. 241/1990

  Non ha inoltre pregnanza il censurato vizio dell’omessa comunicazione dell’avvio del procedimento, in quanto i provvedimenti impugnati di sgombero e rilascio dei locali abusivamente detenuti sono atti vincolati, perché espressione di necessaria polizia demaniale, in esercizio di autotutela, ex art. 823, comma 2°, c.c. (T.A.R. Puglia, sez. II, 15 novembre 2018, n. 1475, confermata da Cons. St., sez. VII, 18 luglio 2022, n. 6157). Peraltro, la ricorrente è comunque sia venuta a conoscenza dell’avvio del procedimento ed ha reso osservazioni nell’ambito del sopralluogo svoltosi in data 11 settembre 2023.

  La comunicazione di avvio non è necessaria per gli atti vincolati di sgombero e rilascio di locali abusivamente detenuti nell’esercizio della polizia demaniale; nel caso concreto, la cooperativa aveva comunque avuto conoscenza del procedimento e presentato osservazioni.

• art. 6 l.r. Puglia 10 aprile 2015, n. 17

  Va precisato che l’art. 6 della legge della Regione Puglia 10 aprile 2015, n. 17, che disciplina la tutela e l'uso della costa, ha delegato ai Comuni l’esercizio di tutte le funzioni amministrative afferenti al rilascio, compresi quindi gli atti contrari, delle concessioni demaniali marittime (salvo talune specifiche eccezioni).

  La Regione ha delegato ai Comuni le funzioni amministrative relative al rilascio delle concessioni demaniali marittime e ai correlati atti contrari, salve le eccezioni previste.

Massime di principio

• L’occupazione di un bene demaniale marittimo è sine titulo quando manca un provvedimento concessorio efficace; in tale situazione l’amministrazione può ordinare il rilascio e recuperare il bene nell’esercizio dei poteri di autotutela esecutiva previsti dall’art. 823, secondo comma, c.c.
• La mera tolleranza dell’amministrazione rispetto all’occupazione di un bene pubblico non attribuisce all’occupante sine titulo una posizione di diritto o di interesse legittimo, né fonda un affidamento tutelabile quando l’illegittimità dell’utilizzazione era conoscibile.
• L’obbligo di acquisire la valutazione d’incidenza non costituisce, in base alle disposizioni richiamate, una condizione della consegna di aree demaniali; l’eventuale necessità del titolo ambientale attiene alla successiva realizzazione dell’opera e non attribuisce all’occupante estraneo all’intervento interesse a contestare gli atti di consegna.
• L’omessa comunicazione di avvio non invalida l’ordine vincolato di rilascio e sgombero di un bene demaniale abusivamente detenuto, adottato nell’esercizio della polizia demaniale; nel caso esaminato, inoltre, l’interessato aveva conosciuto il procedimento e presentato osservazioni.

Come è indicizzato