Corte di giustizia, Sentenza C-521/18

Servizi di portierato e appalti nei settori speciali postali

La Corte di giustizia, Quinta Sezione, è intervenuta su un rinvio pregiudiziale del Tribunale amministrativo regionale per il Lazio relativo a una gara indetta da Poste Tutela, poi confluita in Poste Italiane, per servizi di portierato, reception e presidio varchi presso sedi del gruppo. La questione centrale riguardava l'applicabilità della direttiva 2014/25/UE agli appalti connessi all'attività postale e, a monte, la ricevibilità del rinvio dopo il ritiro del bando.

Fatti e procedimento principale

Pegaso Srl Servizi Fiduciari, Sistemi di Sicurezza Srl e YW avevano impugnato il bando di gara pubblicato il 29 luglio 2017 per l'affidamento, mediante procedura aperta, di servizi di sicurezza e controllo accessi per sedi di Poste Italiane e di altre società del gruppo. Il giudice nazionale aveva sospeso la procedura in via cautelare e aveva chiesto alla Corte di chiarire, tra l'altro:

• se Poste Italiane e Poste Tutela dovessero essere qualificate come organismi di diritto pubblico;
• se tale qualifica si estendesse alla società controllata al 100% Poste Tutela;
• se gli appalti estranei ai settori speciali restassero soggetti alla direttiva 2014/24/UE;
• se i servizi di portierato e custodia fossero comunque strumentali al servizio universale postale.

Ricevibilità del rinvio pregiudiziale

La Corte ha respinto l'eccezione di irricevibilità sollevata da Poste Italiane e dal governo italiano. Pur prendendo atto che il bando era stato ritirato e sostituito da un nuovo avviso, ha ricordato che spetta al solo giudice nazionale valutare la necessità della questione pregiudiziale ai fini della decisione sulla controversia. Poiché il TAR aveva bisogno di stabilire, in via preliminare, se la controversia rientrasse nella giurisdizione amministrativa o ordinaria a seconda dell'applicabilità delle direttive sugli appalti, il rinvio è stato ritenuto ricevibile.

Normativa rilevante

La Corte ha esaminato in particolare:

• l'articolo 13, paragrafo 1, della direttiva 2014/25/UE, relativo alle attività connesse ai servizi postali;
• l'articolo 19, paragrafo 1, della medesima direttiva, che esclude gli appalti aggiudicati per scopi diversi dalle attività di cui agli articoli da 8 a 14;
• l'articolo 4, paragrafo 2, sulla nozione di "impresa pubblica";
• l'articolo 6, paragrafi 1 e 2, sugli appalti destinati a più attività;
• i corrispondenti riferimenti delle direttive 2014/23/UE e 2014/24/UE, richiamati dal giudice del rinvio e nei considerando della direttiva 2014/23/UE.

Ragionamento della Corte sull'articolo 13 della direttiva 2014/25/UE

La Corte ha osservato che la direttiva 2014/25 ha sostituito la direttiva 2004/17, e che la formulazione dell'articolo 13, paragrafo 1, non consente un'interpretazione più restrittiva rispetto al passato. Richiamando la propria giurisprudenza sulla direttiva 2004/17, ha affermato che il regime dei settori speciali non riguarda soltanto gli appalti relativi direttamente alla prestazione dei servizi postali, ma anche quelli che presentano un nesso funzionale con tale attività.

Tuttavia, tale nesso non può essere qualsiasi: non basta che i servizi appaltati contribuiscano genericamente all'attività dell'impresa o ne aumentino la redditività. Occorre che essi servano effettivamente all'esercizio dell'attività postale, consentendone la realizzazione in maniera adeguata e secondo le normali condizioni di esercizio. In questa prospettiva, la Corte ha ritenuto difficilmente immaginabile che i servizi postali siano prestati adeguatamente senza servizi di portierato, reception e presidio varchi delle sedi operative, sia aperte al pubblico sia destinate a funzioni amministrative.

Appalti misti e prevalenza dell'attività principale

La Corte ha aggiunto che l'eventuale circostanza che tali servizi siano utili anche ad attività del gruppo estranee ai servizi postali non esclude di per sé l'applicazione della direttiva 2014/25. L'articolo 6 della direttiva disciplina infatti gli appalti destinati a più attività e prevede che, in caso di appalto unico, si applichino le norme relative all'attività principale cui esso è destinato. Le informazioni del fascicolo non dimostravano che l'appalto fosse principalmente riferito ad attività estranee ai settori speciali.

Decisione e principio affermato

La Corte ha concluso che l'articolo 13, paragrafo 1, della direttiva 2014/25/UE si applica ai servizi di portierato, reception e presidio varchi delle sedi dei prestatori di servizi postali, perché tali attività presentano un nesso con l'attività postale e ne consentono l'esercizio in modo adeguato. Di conseguenza, per questi servizi l'appalto ricade nel campo di applicazione della direttiva sui settori speciali, salvo verifica concreta del giudice nazionale sulla destinazione principale dell'appalto.

Esito processuale

Poiché la risposta alle questioni terza e quinta era sufficiente per definire la controversia pregiudiziale, la Corte ha ritenuto superfluo esaminare le altre questioni sollevate dal TAR. Le spese restano rimesse al giudice nazionale, trattandosi di un incidente sorto nel procedimento principale.