Sentenza n. 1709/2026 - Catania, Sezione 4

Esito

La controversia

La ricorrente ha contestato la drastica riduzione del budget assegnato per gli anni 2022 e 2023 rispetto al 2021, deducendo violazione dei principi di affidamento, buona fede, certezza dei rapporti giuridici e tutela della libertà d'impresa, nonché ritardo nella fissazione dei tetti di spesa, difetto di istruttoria e motivazione, contraddittorietà, illogicità e irragionevolezza dei criteri stabiliti dal decreto assessoriale. Ha inoltre censurato l'autorizzazione accordata a un'altra struttura per la gestione di un punto di accesso già riconducibile a una società la cui autorizzazione e accreditamento erano stati revocati, lamentando la mancata redistribuzione del relativo budget, la violazione della disciplina sull'autorizzazione e sull'accreditamento delle strutture sanitarie, l'omessa comunicazione di avvio del procedimento e la mancata negoziazione preventiva dei budget. Con motivi aggiunti ha impugnato anche la nota con cui l'ASP aveva comunicato di non avere rinvenuto documentazione relativa alla precedente struttura, chiedendo l'accertamento dell'illegittimità dell'attività svolta dal nuovo gestore per asserita carenza dei requisiti autorizzativi e di accreditamento.

La decisione

Il TAR ha preliminarmente respinto l'eccezione della ricorrente relativa alla tardività delle memorie difensive delle parti resistenti, ritenendo rispettato il termine di trenta giorni liberi previsto dall'art. 73, comma 1, c.p.a. e precisando che il termine per la costituzione delle parti intimate è ordinatorio, mentre il processo amministrativo non contempla la contumacia. Il ricorso introduttivo è stato dichiarato in parte irricevibile e in parte inammissibile. L'impugnazione del decreto assessoriale è stata ritenuta tardiva, perché il decreto, quale atto generale di programmazione sanitaria con contenuto direttamente lesivo, doveva essere impugnato entro sessanta giorni dalla pubblicazione nella Gazzetta Ufficiale della Regione Siciliana; essendo stato pubblicato il 17 giugno 2022 e il ricorso notificato il 6 settembre 2023, il termine era ampiamente decorso. La tardività dell'impugnazione dell'atto presupposto ha reso inammissibili le censure contro gli atti applicativi di determinazione del budget e i relativi contratti, non potendosi contestare attraverso questi ultimi vizi derivanti dal decreto regionale ormai non più sindacabile. Il TAR ha inoltre ritenuto inammissibile la pretesa di ottenere la redistribuzione del budget precedentemente assegnato alla società revocata, poiché diretta alla remunerazione di attività eccedente il budget definitivamente assegnato, in contrasto con il vincolo dei tetti di spesa sanitaria. Ad abundantiam, il Collegio ha comunque ritenuto infondate le critiche sostanziali: il ritardo nella determinazione dei tetti di spesa non ne determina l'illegittimità; non è configurabile un affidamento tutelabile sull'invariabilità del budget; e la funzione programmatoria sanitaria può privilegiare il contenimento della spesa pubblica e l'efficienza del servizio senza attribuire prevalenza alle aspettative lucrative degli operatori privati. Le censure contro l'autorizzazione del punto di accesso gestito dall'altra struttura sono state dichiarate inammissibili per carenza di un interesse personale, concreto e attuale, non essendo stato provato un nesso causale tra tale attività e un pregiudizio concreto alla ricorrente. Anche tali censure sono state ritenute infondate nel merito, poiché la documentazione attestava l'autorizzazione della struttura aggregata, mentre la disciplina regionale individua nell'aggregato laboratoristico, composto dal laboratorio centrale e dai punti di accesso, l'unico centro di interesse nei rapporti con amministrazione e utenti. Il ricorso per motivi aggiunti è stato dichiarato inammissibile. Le spese sono state compensate, mentre il contributo unificato è rimasto a carico della ricorrente.

Norme richiamate

• art. 73, comma 1, c.p.a.

  termine di trenta giorni liberi prima dell'udienza per il deposito di memorie, documenti e repliche

  Il termine per il deposito delle memorie difensive è perentorio; il suo rispetto consente alla parte resistente di concentrare il proprio impianto difensivo nella memoria, anche se la costituzione è avvenuta oltre il termine ordinario.

• art. 46, comma 1, c.p.a.

  termine per la costituzione delle parti intimate

  Il termine di costituzione della parte resistente è ordinatorio; il processo amministrativo non prevede la contumacia e la costituzione tardiva comporta soltanto l'accettazione del processo nello stato in cui si trova.

• art. 8-quinquies d.lgs. 502/1992

  La programmazione regionale stabilisce i criteri per la determinazione della remunerazione delle strutture sanitarie e dei volumi di attività, nell'ambito dei limiti di spesa disponibili.

• art. 8-sexies, comma 1, d.lgs. 502/1992

  le strutture che erogano assistenza ospedaliera e ambulatoriale a carico del Servizio sanitario nazionale sono finanziate secondo un ammontare globale predefinito indicato negli accordi contrattuali di cui all’art. 8-quinquies e determinato in base alle funzioni assistenziali e alle attività svolte nell’ambito e per conto della rete dei servizi di riferimento

  Il finanziamento delle strutture sanitarie private accreditate è soggetto a un ammontare globale predefinito e ai tetti di spesa stabiliti dalla programmazione regionale; non sussiste un diritto alla remunerazione delle prestazioni eccedenti il budget.

• art. 7 l. 241/1990

  La disposizione è stata invocata dalla ricorrente per lamentare l'omessa comunicazione di avvio del procedimento, ma la relativa censura non è stata esaminata nel merito per l'esito in rito del giudizio.

• art. 28 l.r. Sicilia n. 2/2002

  La disposizione è stata richiamata in relazione alla determinazione e alla negoziazione dei budget delle strutture sanitarie private, ma le relative censure sono rimaste assorbite dall'irricevibilità e dall'inammissibilità.

• art. 25 l.r. Sicilia n. 4/2003

  La disposizione è stata invocata con riferimento alla fissazione e negoziazione dei tetti di spesa, senza una pronuncia di merito per l'esito processuale.

• D.A. Regione Siciliana n. 182 del 1° febbraio 2017

  le aggregazioni di laboratori di analisi sono costituiti da un’unica struttura laboratoristica centrale e da uno o più punti periferici che vanno identificati, d’ora in poi, con il termine unico di “punti di accesso”

  L'aggregazione laboratoristica, costituita dal laboratorio centrale e dai punti di accesso, è considerata un'unica realtà e l'aggregato costituisce il centro di interesse nei rapporti con l'amministrazione e con gli utenti.

Massime di principio

• Un atto amministrativo generale di programmazione sanitaria che stabilisce criteri e aggregati di spesa con effetti direttamente lesivi deve essere impugnato entro il termine decadenziale decorrente dalla sua pubblicazione; la tardiva impugnazione ne determina l'inoppugnabilità.
• La mancata tempestiva impugnazione dell'atto generale presupposto rende inammissibile la contestazione dei successivi atti applicativi, quando i vizi dedotti contro questi ultimi derivano direttamente dai criteri e dai limiti di spesa fissati dall'atto presupposto.
• Il finanziamento delle strutture sanitarie private accreditate è subordinato ai tetti di spesa e all'ammontare globale predefinito stabiliti dalla programmazione regionale; l'erogazione di prestazioni eccedenti il budget non attribuisce, di regola, un diritto alla remunerazione né un diritto alla redistribuzione delle quote rimaste vacanti di altro operatore.
• Il ritardo nella determinazione dei tetti di spesa sanitaria non comporta, di per sé, l'illegittimità dell'atto, purché l'operatore disponga di un riferimento regolatore per lo svolgimento dell'attività; non è configurabile un affidamento tutelabile sulla conservazione dell'entità del budget precedente.
• La contestazione dei titoli autorizzativi o dell'attività di un altro operatore sanitario richiede la dimostrazione di un pregiudizio personale, concreto e attuale e del nesso causale tra l'attività contestata e la lesione della posizione della ricorrente.
• Nella disciplina regionale delle aggregazioni di laboratori, il laboratorio centrale e i punti di accesso costituiscono un'unica struttura aggregata, che rappresenta il centro di interesse unitario nei rapporti con l'amministrazione e con gli utenti.

Come è indicizzato