Sentenza n. 8973/2026 - Roma, Sezione 1Q

Esito

La controversia

L'impresa aveva prodotto, nell'ambito della procedura di rinnovo dell'attestazione SOA per sei categorie di lavori, una dichiarazione sostitutiva attestante la presenza in organico di cinque operai muniti dei patentini necessari per l'utilizzo di perforatori di grande diametro, ai fini della qualificazione nella categoria OS21. Le verifiche della SOA avevano accertato che tre dei cinque patentini non erano stati rilasciati dall'ente indicato. L'impresa aveva quindi chiesto alla SOA di non considerare la documentazione e aveva rinunciato alla qualificazione OS21. A seguito della segnalazione della SOA, ANAC aveva avviato un procedimento sanzionatorio, concluso con la delibera impugnata. Il primo e il secondo motivo deducevano la violazione del termine di 180 giorni per la conclusione del procedimento e l'inesistenza di cause di sospensione idonee a prorogarlo, oltre al difetto di motivazione. Il terzo motivo denunciava la violazione del termine di 90 giorni per l'avvio del procedimento. Il quarto motivo contestava la violazione dell'art. 12, comma 3, dell'allegato II.12 al d.lgs. 36/2023, lamentando che l'inerzia dell'ANAC avesse determinato una sospensione dell'attestazione per 312 giorni. Il quinto motivo deduceva la tardiva comunicazione, da parte della SOA, dell'avvio del procedimento di accertamento, in violazione dell'art. 11, comma 7, dell'allegato II.12. Il sesto motivo contestava la sussistenza dell'elemento oggettivo e soggettivo della falsa dichiarazione, sostenendo l'assenza di dolo o colpa grave, l'estraneità dell'impresa al presunto raggiro dell'ente formatore e la tempestiva autodenuncia. Il settimo motivo deduceva la violazione dei principi di proporzionalità e adeguatezza, per il cumulo tra la sanzione ANAC e gli effetti pregiudizievoli della sospensione dell'attestazione, nonché per la mancata considerazione delle misure di self-cleaning e della limitata incidenza della falsità su una sola categoria di qualificazione.

La decisione

Il ricorso è stato integralmente respinto. Il TAR ha ritenuto applicabile il regolamento ANAC sul potere sanzionatorio adottato con delibera n. 271 del 2023, e non il regolamento sull'attività di vigilanza adottato con delibera n. 270 del 2023. Il termine di 180 giorni per la conclusione del procedimento decorre dalla ricezione della contestazione degli addebiti, non dalla ricezione della segnalazione, perché si tratta di un procedimento d'ufficio. Poiché la contestazione era stata inviata il 22 novembre 2024, il termine scadeva il 21 maggio 2025; tenendo conto della sospensione di otto giorni per l'audizione, la delibera del 21 maggio 2025 e la sua comunicazione del 27 maggio 2025 sono state ritenute tempestive. Anche l'avvio del procedimento è stato considerato tempestivo: ANAC aveva ricevuto la documentazione completa dalla SOA il 24 settembre 2024 e aveva inviato la contestazione il 22 novembre 2024, entro il termine di 90 giorni. La successiva rinnovazione della comunicazione, avvenuta il 29 gennaio 2025 per problemi di ricezione, non sposta la data di avvio, poiché la prima comunicazione era stata correttamente inviata all'indirizzo PEC eletto dall'impresa e non era imputabile ad ANAC alcuna negligenza. Il quarto motivo è stato respinto perché l'art. 12, comma 3, dell'allegato II.12 riguarda l'attività di vigilanza di ANAC sulle SOA e non il procedimento sanzionatorio nei confronti degli operatori economici. Il quinto motivo è stato dichiarato inammissibile e comunque infondato: gli obblighi temporali gravanti sulla SOA riguardano un segmento procedimentale distinto, non direttamente imputabile ad ANAC, e la SOA non era parte del giudizio né erano stati impugnati specifici suoi atti. Il sesto motivo è stato respinto. L'impresa non aveva né allegato né provato l'adozione preventiva di misure organizzative idonee a prevenire la circolazione di documenti falsi, sicché le iniziative successive alla scoperta dell'irregolarità potevano eventualmente rilevare ai fini della riabilitazione, ma non escludevano la colpa di organizzazione già maturata. La responsabilità per la falsa dichiarazione può essere affermata anche senza individuare l'autore materiale della falsificazione, in applicazione dei principi di autoresponsabilità e di imputazione dell'attività degli ausiliari. Il TAR ha inoltre valorizzato la mancata denuncia dell'ente formatore e l'assenza di indicazioni utili circa l'interesse di terzi alla falsificazione. Il settimo motivo è stato respinto perché gli effetti pregiudizievoli della sospensione o della revoca dell'attestazione, adottate autonomamente dalla SOA e non tempestivamente contestate nei confronti di quest'ultima, non possono compensare né rendere sproporzionata la sanzione ANAC. Non è stata ravvisata alcuna macroscopica anomalia nella quantificazione delle sanzioni, collocate al di sotto dei massimi edittali. L'impresa è stata condannata al pagamento di 2.000 euro di spese di giudizio, oltre accessori se dovuti.

Norme richiamate

• art. 13, comma 1, lett. b), regolamento ANAC sul potere sanzionatorio, delibera ANAC n. 271/2023

  Il termine di 180 giorni per la conclusione del procedimento decorre «dalla data di ricezione della contestazione dell’addebito».

  Nel procedimento sanzionatorio d'ufficio il termine finale decorre dalla notificazione della contestazione degli addebiti, non dalla ricezione della segnalazione.

• art. 11, comma 3, regolamento ANAC sul potere sanzionatorio, delibera ANAC n. 271/2023

  Il termine di 90 giorni decorre «dalla ricezione della documentazione completa».

  L'avvio del procedimento è tempestivo quando ANAC invia la contestazione entro novanta giorni dalla ricezione della documentazione completa trasmessa dalla SOA.

• art. 2, commi 5 e 6, l. 241/1990

  Le autorità di garanzia e di vigilanza disciplinano, in conformità ai propri ordinamenti, i termini di conclusione dei procedimenti di rispettiva competenza; i termini decorrono dall'inizio del procedimento d'ufficio o dal ricevimento della domanda.

  Le autorità indipendenti possono disciplinare i termini dei propri procedimenti, nel rispetto dei principi generali sulla decorrenza del termine dall'avvio del procedimento d'ufficio.

• artt. 14 e 18 l. 689/1981

  I principi generali del procedimento sanzionatorio confermano la necessità di individuare nella contestazione dell'addebito il momento rilevante per la decorrenza del termine di conclusione.

• art. 100, comma 13, d.lgs. 36/2023

  La SOA comunica ad ANAC l'esito dell'istruttoria e le verifiche svolte, fornendo la documentazione completa dalla quale decorre il termine per l'avvio del procedimento sanzionatorio ANAC.

• art. 222, comma 13, d.lgs. 36/2023

  Costituisce la base normativa della sanzione ANAC e prevede i relativi limiti edittali, rispetto ai quali la sanzione applicata non è risultata macroscopicamente sproporzionata.

• art. 11, comma 7, allegato II.12 al d.lgs. 36/2023

  Le SOA comunicano all’ANAC, entro il termine di dieci giorni, l’avvio del procedimento di accertamento del possesso dei requisiti nei confronti delle imprese nonché il relativo esito.

  La disposizione disciplina un segmento procedimentale di competenza della SOA, distinto dal procedimento sanzionatorio ANAC, e la sua eventuale violazione non incide automaticamente sulla validità dell'azione sanzionatoria dell'Autorità.

• art. 12, comma 3, allegato II.12 al d.lgs. 36/2023

  L’ANAC ... provvede entro sessanta giorni a indicare alla SOA le eventuali condizioni da osservarsi ... ovvero a chiedere alla SOA di sospendere o annullare l’attestazione.

  La disposizione riguarda la vigilanza di ANAC sulle SOA e non è applicabile, quale termine del procedimento, al procedimento sanzionatorio avviato nei confronti dell'operatore economico.

• art. 18, comma 4, allegato II.12 al d.lgs. 36/2023

  Prevede i massimi edittali rilevanti per valutare la proporzionalità della sanzione, che deve essere considerata macroscopicamente anomala per poter essere censurata dal giudice.

• art. 6, comma 1, lett. a), d.lgs. 231/2001

  Prima della commissione del fatto.

  L'adozione preventiva di modelli e misure organizzative idonei a prevenire l'illecito è rilevante per escludere la colpa di organizzazione; le misure adottate soltanto dopo la scoperta dell'irregolarità non eliminano la responsabilità già maturata.

• art. 5, comma 1, d.lgs. 231/2001

  Il criterio dell'interesse o vantaggio dell'impresa può concorrere a fondare l'imputazione alla persona giuridica dei fatti illeciti commessi dai suoi ausiliari.

• art. 84, comma 4-bis, d.lgs. 50/2016

  È richiamato quale precedente disciplina della responsabilità connessa alle false dichiarazioni nell'ambito della qualificazione delle imprese.

• art. 6-bis d.lgs. 82/2005

  La comunicazione inviata all'indirizzo PEC eletto e registrato dall'impresa è idonea a integrare la tempestiva notificazione della contestazione; i problemi di ricezione imputabili all'organizzazione del destinatario non spostano la data dell'avvio.

Massime di principio

• Nel procedimento sanzionatorio d'ufficio di ANAC, il termine per la conclusione decorre dalla ricezione della contestazione degli addebiti, non dalla ricezione della segnalazione o della documentazione iniziale, quando questa costituisce soltanto il presupposto istruttorio dell'avvio del procedimento.
• La comunicazione di avvio del procedimento inviata tempestivamente all'indirizzo PEC eletto e registrato dall'operatore economico conserva efficacia ai fini del rispetto del termine di avvio, anche se il destinatario lamenta problemi di ricezione e l'Autorità rinnova successivamente la comunicazione.
• Gli obblighi temporali gravanti sulla SOA nello svolgimento del proprio procedimento di accertamento costituiscono segmenti procedimentali autonomi e non determinano automaticamente l'illegittimità del distinto procedimento sanzionatorio svolto da ANAC, soprattutto quando la SOA non è parte del giudizio e i suoi atti non sono specificamente impugnati.
• La responsabilità dell'impresa per l'utilizzo di documentazione non veritiera può essere affermata sulla base della colpa di organizzazione e del principio di autoresponsabilità, anche senza individuare l'autore materiale della falsificazione, quando l'impresa non dimostri di avere adottato preventivamente misure organizzative idonee a prevenire la circolazione di documenti falsi.
• Le iniziative di dissociazione, autodenuncia o self-cleaning adottate dopo la scoperta dell'irregolarità possono rilevare per la successiva riabilitazione dell'impresa, ma non escludono la colpa già maturata per la mancata adozione di misure preventive.
• La proporzionalità della sanzione ANAC va valutata con riferimento alla misura concretamente irrogata e ai limiti edittali applicabili; non possono essere imputati all'Autorità, ai fini della compensazione o della riduzione della sanzione, i pregiudizi derivanti da sospensioni o revoche autonomamente disposte dalla SOA e non tempestivamente contestate nei suoi confronti.

Come è indicizzato