Sentenza n. 3389/2026 - Consiglio Di Stato, Sezione 4

Esito

La controversia

La società ha impugnato la sentenza di primo grado deducendo quattro motivi d’appello, sostanzialmente fondati su error in iudicando, travisamento dei fatti, difetto e incongruenza della motivazione, omessa pronuncia e violazione della disciplina urbanistica e procedimentale. In particolare, ha sostenuto che la proposta di piano attuativo fosse conforme al progetto definitivo del collegamento ferroviario predisposto da R.F.I., il quale non prevedeva più la fermata ferroviaria indicata dal Documento di piano del PGT del 2010. Ha lamentato che il Comune non avesse avviato l’Accordo di programma con gli enti interessati, che la mancata realizzazione della fermata dipendesse da scelte di Regione e R.F.I. e che il sedime destinato all’infrastruttura fosse comunque stato lasciato libero nel piano. La società ha inoltre contestato l’attualità delle previsioni urbanistiche del 2010, sostenendo che la capacità edificatoria non potesse essere perduta per il mancato accordo tra gli enti e invocando la flessibilità del Documento di piano, la tutela dell’affidamento, la proporzionalità, la ragionevolezza e l’assenza di sviamento. Ha infine censurato l’utilizzo, nel piano attuativo, della superficie lorda di pavimento destinata alla stazione ferroviaria, ritenendo legittimo computarla nella propria edificazione poiché l’infrastruttura non era più contemplata dal progetto ferroviario. Il Comune ha chiesto la conferma della sentenza, rilevando anche la sopravvenuta approvazione del nuovo PGT, divenuto efficace il 6 novembre 2024, che ha destinato l’area a Verde strategico V3, con diritti edificatori derivanti dalla compensazione urbanistica; tale nuovo PGT non è stato impugnato dalla società.

La decisione

Il Consiglio di Stato ha respinto l’appello, ritenendo infondati tutti i motivi, pur rilevando in via preliminare la dubbia procedibilità dell’impugnazione per la sopravvenuta efficacia del nuovo PGT. La decisione è stata comunque fondata sul merito. Il Documento di piano e la relativa Scheda progetto non attribuivano alla società una capacità edificatoria diretta e incondizionata: la realizzazione del piano attuativo era espressamente subordinata all’approvazione dell’Accordo di programma per il collegamento ferroviario aeroporto-stazione e per il parcheggio di interscambio. Tale approvazione costituiva una condizione sospensiva, o condicio sine qua non, dell’edificazione. Poiché la condizione non si era verificata, la società non poteva pretendere l’approvazione del piano attuativo, indipendentemente dalle ragioni della mancata approvazione dell’accordo. Il Collegio ha escluso che il privato potesse sostituirsi agli enti competenti nella valutazione dell’attualità, realizzabilità o logicità dell’infrastruttura ferroviaria prevista dal PGT. Ha inoltre ritenuto illegittimo l’utilizzo, nel piano attuativo, della superficie lorda di pavimento destinata alla stazione ferroviaria, poiché tale superficie non poteva essere liberamente riallocata dal privato in assenza dell’infrastruttura e dell’accordo di programma. La flessibilità propria del Documento di piano non consentiva alla società di modificarne unilateralmente le previsioni, tanto più utilizzando la volumetria destinata a un servizio pubblico essenziale. La deliberazione consiliare n. 115/2017, non impugnata, aveva inoltre confermato la validità del Documento di piano previgente e subordinato la prosecuzione delle istruttorie alla coerenza dei piani attuativi con le relative Schede progetto. La società è stata condannata alle spese del grado, liquidate in euro 5.000, oltre accessori, in favore del Comune.

Norme richiamate

• artt. 8 e 14 l.r. Lombardia n. 12/2005

  Le disposizioni regionali sulla pianificazione urbanistica non consentono al privato di modificare unilateralmente le previsioni del Documento di piano in sede di piano attuativo.

• legge n. 1150/1942

  Richiamata dalla società nell’ambito delle censure sulla disciplina urbanistica; il giudice ha ritenuto comunque decisiva la specifica disciplina del PGT e della Scheda progetto.

• art. 3 l. n. 241/1990

  Richiamato in relazione alle censure di difetto di motivazione; il provvedimento comunale è stato ritenuto coerente con la Scheda progetto e con i criteri consiliari vigenti.

• artt. 41, 42 e 97 Cost.

  Richiamati dalla società a sostegno delle doglianze sulla capacità edificatoria, sull’affidamento e sui principi di buon andamento; tali censure sono state respinte perché la capacità edificatoria era condizionata all’approvazione dell’Accordo di programma.

• delibera del Consiglio comunale n. 115/2017

  Ha prorogato la validità del Documento di piano previgente e ha subordinato la prosecuzione delle istruttorie sui piani attuativi alla loro coerenza con le Schede progetto; non essendo stata impugnata, costituiva il criterio applicabile dall’amministrazione.

• d.lgs. n. 152/2006, art. 23

  Richiamato nella procedura di valutazione di impatto ambientale relativa al progetto del collegamento ferroviario; non costituisce la base normativa principale della decisione sull’appello.

• d.P.R. n. 120/2017, art. 9

  Richiamato nell’ambito della procedura relativa al progetto ferroviario; non costituisce la base normativa principale della decisione sull’appello.

Massime di principio

• Quando uno strumento urbanistico subordina espressamente l’attuazione di un ambito di trasformazione all’approvazione di un accordo di programma per la realizzazione di un’opera pubblica e delle relative infrastrutture, tale approvazione costituisce una condizione necessaria dell’edificazione e non un elemento accessorio o meramente programmatico.
• In assenza dell’approvazione dell’accordo di programma previsto dalla Scheda progetto, il proprietario dell’area non può pretendere l’approvazione di un piano attuativo che prescinda dall’opera pubblica condizionante, indipendentemente dalle ragioni per cui l’accordo non sia stato concluso.
• Il privato non può sostituirsi agli enti titolari della pianificazione territoriale nella valutazione dell’attualità, realizzabilità o logicità di un’infrastruttura prevista dallo strumento urbanistico, né può disapplicare unilateralmente tale previsione in sede di presentazione di un piano attuativo.
• La flessibilità delle previsioni di un Documento di piano non autorizza il proprietario a modificarne unilateralmente i contenuti attraverso il piano attuativo; la modifica delle scelte pianificatorie spetta all’amministrazione competente secondo il procedimento previsto dalla legge.
• La superficie lorda di pavimento destinata dallo strumento urbanistico alla realizzazione di una stazione ferroviaria o di altro servizio pubblico essenziale non può essere autonomamente utilizzata dal privato per destinazioni edificatorie diverse, finché non siano modificate le previsioni urbanistiche o non siano soddisfatte le condizioni cui è subordinata l’attuazione dell’ambito.

Come è indicizzato