Sentenza n. 322/2026 - Campobasso, Sezione 1

Esito

La controversia

La società ricorrente, detentrice dell’immobile comunale in forza di un comodato gratuito, ha impugnato la delibera consiliare del 20 gennaio 2023, con cui il Comune aveva deciso di destinare il bene a scuola e di trasferirlo dal patrimonio disponibile al patrimonio indisponibile, nonché la successiva comunicazione di avvio del procedimento di sgombero. Sono stati dedotti genericamente vizi di violazione di legge ed eccesso di potere, concretamente riferiti alla pretesa erronea applicazione degli artt. 823 e 824 c.c. e all’assenza dei presupposti per la destinazione del bene a pubblico servizio. La società ha inoltre sostenuto che il comodato sarebbe scaduto soltanto il 12 dicembre 2031, essendo il termine di diciassette anni decorrente dal certificato di agibilità del 23 dicembre 2014. Nel merito, ha contestato l’idoneità dell’immobile, originariamente destinato a bar, ristorante e albergo, a essere utilizzato come edificio scolastico e ha sostenuto che la sola manifestazione di volontà amministrativa, non seguita da opere di trasformazione o da una concreta utilizzazione pubblica, non sarebbe sufficiente a determinare l’indisponibilità del bene. Il Comune ha eccepito l’inammissibilità per carenza di interesse rispetto alla delibera, ritenuta meramente programmatica, l’inammissibilità della contestazione della comunicazione di avvio, l’irricevibilità per tardività derivante dalla pubblicazione all’albo pretorio e il tardivo deposito del ricorso per applicazione del rito abbreviato ex art. 119 c.p.a.

La decisione

Il TAR ha dichiarato inammissibile l’impugnazione della comunicazione di avvio del procedimento di sgombero, perché si tratta di un atto endoprocedimentale privo, di regola, di autonoma lesività. Ha invece respinto le eccezioni processuali riferite alla delibera consiliare. La delibera non è stata ritenuta una mera dichiarazione programmatica, poiché il passaggio del bene al patrimonio indisponibile era funzionale all’esercizio dei poteri di polizia demaniale previsti dagli artt. 823 e 824 c.c. e incideva immediatamente sulla posizione della società. La pubblicazione all’albo pretorio non ha fatto decorrere il termine di impugnazione, in quanto la società era il soggetto direttamente inciso dalla decisione e il termine decorreva dalla notificazione o dalla piena conoscenza dell’atto lesivo. Non è stato applicato il dimezzamento del termine di deposito previsto dall’art. 119 c.p.a., poiché la controversia non riguardava privatizzazione o dismissione di beni pubblici, ma il rafforzamento della tutela pubblicistica del bene. Nel merito, il Collegio ha ritenuto legittima la riclassificazione dell’immobile. Ha considerato provata sia la volontà del Comune di destinarlo a un pubblico servizio, sia l’effettiva e attuale destinazione pubblicistica, risultando documentato che l’immobile era stato utilizzato, almeno dal 3 maggio 2014, per l’accoglienza di migranti nell’ambito della rete di protezione collegata all’operazione Mare Nostrum. La specifica tipologia del servizio pubblico può mutare nel tempo senza far venir meno la destinazione pubblicistica del bene. Il Comune aveva provato il mutamento della precedente destinazione turistico-ricettiva; spettava quindi alla società dimostrare l’eventuale successivo ripristino di tale destinazione, prova non fornita. Le contestazioni sull’idoneità dell’immobile a ospitare temporaneamente una scuola sono state ritenute non decisive, potendo il bene essere adattato con interventi contenuti e risultando l’unico immobile comunale utilizzabile nelle more della ricostruzione del plesso scolastico. Il ricorso è stato quindi dichiarato in parte inammissibile e in parte rigettato, con integrale compensazione delle spese.

Norme richiamate

• art. 823 c.c.

  La norma costituisce la base dei poteri di polizia demaniale esercitabili dall’ente proprietario sui beni pubblici; il suo richiamo è stato ritenuto pertinente dopo il passaggio del bene al patrimonio indisponibile.

• art. 824 c.c.

  È richiamato insieme all’art. 823 c.c. quale fondamento dei poteri pubblicistici di tutela e recupero della disponibilità del bene comunale.

• art. 826, comma 3, c.c.

  La destinazione del bene a un pubblico servizio può determinare l’inclusione nel patrimonio indisponibile quando ricorrono la manifestazione di volontà dell’ente titolare e l’effettiva e attuale destinazione del bene al servizio pubblico.

• art. 97 Cost.

  Il principio di buon andamento impedisce un’applicazione meccanica dei requisiti di destinazione pubblicistica quando essa costringerebbe l’amministrazione a ricorrere soltanto a strumenti emergenziali, invece di utilizzare ordinariamente un bene già destinato a pubblico servizio.

• art. 54 d.lgs. 267/2000

  È richiamato come strumento emergenziale che il Comune avrebbe dovuto utilizzare, secondo la tesi della ricorrente, per fronteggiare la temporanea indisponibilità degli edifici scolastici; il TAR ha ritenuto preferibile l’esercizio ordinario dei poteri di polizia demaniale.

• art. 119, comma 2, c.p.a.

  Il termine dimezzato per il deposito del ricorso non si applica quando la controversia non riguarda privatizzazione o dismissione di beni pubblici.

• art. 119, lett. c), c.p.a.

  La fattispecie relativa al passaggio di un bene dal patrimonio disponibile a quello indisponibile non rientra tra le controversie concernenti la privatizzazione o dismissione del patrimonio pubblico.

• art. 87, comma 4-bis, c.p.a.

  La sentenza dà atto dello svolgimento dell’udienza pubblica secondo le forme previste per lo smaltimento dell’arretrato.

Massime di principio

• La comunicazione di avvio di un procedimento amministrativo è, di regola, un atto endoprocedimentale privo di autonoma lesività e non è immediatamente impugnabile, salvo che produca effetti direttamente lesivi ulteriori rispetto all’avvio del procedimento.
• Quando un atto amministrativo incide direttamente sulla posizione giuridica di un soggetto, il termine per impugnarlo decorre dalla notificazione o dalla piena conoscenza dell’atto lesivo; la mera pubblicazione all’albo pretorio non è sufficiente a far decorrere il termine nei confronti del soggetto direttamente inciso.
• Il passaggio di un bene comunale dal patrimonio disponibile al patrimonio indisponibile può avere immediata portata lesiva quando è funzionale all’esercizio dei poteri di polizia demaniale e non costituisce una mera scelta programmatica.
• Ai fini dell’inclusione di un bene nel patrimonio indisponibile perché destinato a un pubblico servizio, occorrono la manifestazione di volontà dell’ente titolare e l’effettiva e attuale destinazione del bene al servizio pubblico; quest’ultima può risultare anche da un’utilizzazione pubblicistica già in corso, diversa da quella prospettata nell’atto di riclassificazione.
• Una volta provato dall’amministrazione il mutamento della precedente destinazione privata o turistico-ricettiva del bene e la sua effettiva destinazione a un pubblico servizio, spetta al soggetto che contesta la riclassificazione dimostrare il successivo ripristino della precedente destinazione.
• La variazione nel tempo della specifica tipologia di pubblico servizio svolto nell’immobile non fa venir meno la sua destinazione pubblicistica, purché permanga l’effettiva e attuale utilizzazione del bene per finalità di pubblico servizio.

Come è indicizzato