Sentenza n. 1405/2026 - Bologna, Sezione 2

Esito

La controversia

La ricorrente ha impugnato la delibera regionale che aveva annullato d’ufficio, ai sensi dell’art. 21-nonies l. 241/1990, la precedente delibera con cui erano stati riconosciuti indennizzi e ristori per la sospensione dell’attività sanitaria ordinaria durante l’emergenza Covid. Ha dedotto, tra l’altro, il superamento del termine ragionevole, il difetto assoluto di motivazione e di ponderazione tra interesse pubblico e affidamento privato, l’insussistenza di vizi originari della delibera annullata, l’illegittimo esercizio dell’autotutela per ragioni di mera opportunità, la violazione dei principi di affidamento, buona fede, proporzionalità e buon andamento, difetto di istruttoria e violazione delle garanzie partecipative. Ha inoltre contestato la ritenuta mancanza di copertura finanziaria e la limitazione del ristoro alla sola attività intra-regionale, sostenendo che il contributo avrebbe dovuto comprendere anche l’attività extra-regionale. È stato altresì chiesto il risarcimento dei danni da lesione dell’affidamento e, in subordine, l’indennizzo previsto per la revoca. La Regione ha eccepito, tra l’altro, il difetto di giurisdizione del giudice amministrativo, sostenendo che la controversia riguardasse contributi e ristori attribuiti dalla legge in presenza di criteri oggettivi e senza discrezionalità amministrativa.

La decisione

Il TAR ha esaminato preliminarmente la questione di giurisdizione e ha dichiarato il difetto di giurisdizione del giudice amministrativo in favore del giudice ordinario, senza esaminare i motivi sostanziali e procedimentali relativi alla legittimità dell’annullamento d’ufficio. Ha ritenuto non applicabile la giurisdizione esclusiva in materia di concessioni di pubblici servizi, poiché la controversia concerne contributi e sovvenzioni pubbliche. Ha però rilevato che la spettanza dei ristori deriva direttamente dalla disciplina legislativa statale e regionale e che la delibera regionale prevedeva criteri oggettivi di quantificazione, fondati sulla riduzione del fatturato e sul costo del lavoro, senza attribuire all’amministrazione un potere discrezionale in ordine all’an, al quid o al quomodo dell’erogazione. Ne consegue che la posizione azionata ha natura di diritto soggettivo e la controversia rientra nella giurisdizione ordinaria. La causa può essere riassunta davanti al giudice ordinario con salvezza degli effetti sostanziali e processuali della domanda ai sensi dell’art. 11 c.p.a. Le spese sono state compensate.

Norme richiamate

• art. 21-nonies l. 241/1990

  Richiamato quale fondamento dell’annullamento d’ufficio disposto dalla Regione; la sua applicazione non è stata esaminata nel merito per il difetto di giurisdizione.

• art. 21-quinquies l. 241/1990

  Invocato dalla ricorrente in via subordinata per ottenere l’indennizzo qualora l’atto regionale fosse qualificato come revoca anziché annullamento; la questione non è stata decisa.

• art. 4, commi 1-3, d.l. 34/2020

  Individuato quale fonte dell’indennità di funzione riconosciuta alle strutture sanitarie private accreditate.

• art. 4, comma 5-bis, d.l. 34/2020, convertito dalla l. 77/2020

  Le regioni e le Province autonome di Trento e di Bolzano che, in funzione dell'andamento dell'emergenza da COVID-19, hanno sospeso, anche per il tramite dei propri enti, le attività ordinarie possono riconoscere alle strutture private accreditate destinatarie di apposito budget per l'anno 2020 fino a un massimo del 90 per cento del budget assegnato (...)

  La disposizione riconosce alle strutture private accreditate in possesso dei presupposti un contributo per i costi fissi rendicontati, entro il limite massimo predeterminato del 90% del budget; la spettanza è verificabile sulla base di presupposti normativi e oggettivi, senza discrezionalità sull’an, il quid e il quomodo dell’erogazione.

• art. 4, comma 5-ter, d.l. 34/2020

  Si applica altresì agli acquisti di prestazioni socio-sanitarie per la sola parte a rilevanza sanitaria (...)

  Estende l’applicazione del comma 5-bis agli acquisti di prestazioni socio-sanitarie per la parte a rilevanza sanitaria.

• art. 5-sexies d.l. 18/2020

  Prevede la facoltà regionale di rimodulare o sospendere le attività di ricovero e ambulatoriali differibili e non urgenti durante l’emergenza sanitaria.

• art. 133, comma 1, lett. c), c.p.a.

  La controversia non è stata ricondotta alla giurisdizione esclusiva relativa alle concessioni di pubblici servizi, poiché riguarda contributi e sovvenzioni pubbliche.

• art. 11 c.p.a.

  Consente la riassunzione davanti al giudice munito di giurisdizione con conservazione degli effetti sostanziali e processuali della domanda proposta davanti al giudice privo di giurisdizione.

Massime di principio

• Nelle controversie relative a contributi, sovvenzioni o ristori riconosciuti direttamente dalla legge, sussiste la giurisdizione del giudice ordinario quando all’amministrazione spetta soltanto verificare la presenza dei presupposti oggettivi e quantificare il beneficio secondo criteri predeterminati, senza discrezionalità sull’an, sul quid o sul quomodo dell’erogazione.
• La controversia sulla spettanza di contributi previsti dalla legge conserva natura di diritto soggettivo anche quando il beneficio sia concretamente attuato mediante un provvedimento regionale, se tale provvedimento non attribuisce all’amministrazione ulteriori margini di apprezzamento discrezionale.
• Il riparto di giurisdizione in materia di contributi pubblici non deriva automaticamente dalla qualificazione formale dell’atto come concessione o revoca, ma dalla natura della situazione soggettiva azionata e dal grado di discrezionalità effettivamente riconosciuto all’amministrazione.
• Quando il giudice amministrativo dichiara il difetto di giurisdizione, la causa può essere riassunta davanti al giudice ordinario ai sensi dell’art. 11 c.p.a., con salvezza degli effetti sostanziali e processuali della domanda originaria.

Come è indicizzato