Sentenza n. 7269/2026 - Roma, Sezione 4T

Esito

La controversia

La ricorrente ha impugnato la determinazione con cui l'Agenzia delle Dogane e dei Monopoli ha fissato, per il 2022, la tabella di ripartizione dei prezzi delle sigarette e l'onere fiscale minimo in euro 194,72 per chilogrammo convenzionale. Con un unico articolato motivo ha dedotto la violazione della disciplina costituzionale, nazionale ed eurounitaria, sostenendo che l'art. 39-octies del d.lgs. n. 504/1995, utilizzato per il calcolo dell'onere fiscale minimo, sarebbe incompatibile con l'art. 7 della direttiva 2011/64/UE e con i principi di libera concorrenza, libera circolazione delle merci e proporzionalità. Secondo la ricorrente, il meccanismo basato sul prezzo medio ponderato determinerebbe, per le sigarette di fascia bassa, un onere fiscale sproporzionato e inversamente correlato al prezzo di vendita, comprimendo i margini dei produttori e inducendoli ad aumentare i prezzi. Sono stati inoltre dedotti la violazione dell'art. 53 Cost., l'irragionevolezza, l'illogicità, il travisamento, la disparità di trattamento, il difetto di istruttoria e di motivazione e lo sviamento. La ricorrente ha chiesto anche il risarcimento dei danni asseritamente subiti dal gennaio 2019 al gennaio 2022 per la perdita di quote di mercato conseguente agli aumenti dei prezzi. Dopo due ordinanze di rimessione, la Corte costituzionale, con sentenza n. 183/2025, ha dichiarato inammissibili le questioni di legittimità costituzionale, pur rilevando evidenti criticità del meccanismo sotto il profilo della proporzionalità, ritenendo che la correzione spettasse al legislatore. La ricorrente ha quindi insistito per la disapplicazione della normativa nazionale, per il rinvio pregiudiziale alla Corte di giustizia o per una nuova rimessione alla Corte costituzionale.

La decisione

Il TAR ha respinto il ricorso. Ha ritenuto che la sentenza n. 183/2025 della Corte costituzionale sia una pronuncia di inammissibilità, non equiparabile a una sentenza di accoglimento: pur avendo evidenziato criticità del sistema e la necessità di un possibile correttivo, la Corte ha escluso una reductio ad legitimitatem giudiziale poiché le soluzioni possibili implicano scelte di sistema rimesse al legislatore. Ne consegue che la disciplina nazionale vigente doveva essere applicata e che l'atto dell'ADM, adottato in esercizio di un potere vincolato e conforme al parametro legislativo, era legittimo. Il TAR ha escluso la disapplicazione della normativa nazionale perché la direttiva 2011/64/UE, lasciando agli Stati membri un ampio margine di discrezionalità, non contiene disposizioni dotate di efficacia diretta; in tale situazione il giudice comune non può disapplicare la legge interna, ma può soltanto attivare il controllo accentrato di costituzionalità, già esercitato e definito. È stato altresì escluso il rinvio pregiudiziale alla Corte di giustizia: non sussistevano dubbi interpretativi sul diritto dell'Unione, mentre la questione prospettata riguardava l'adeguatezza e la proporzionalità delle scelte legislative nazionali. Un rinvio volto a sollecitare una rivalutazione degli effetti della pronuncia della Corte costituzionale avrebbe inoltre impropriamente posto la Corte di giustizia in posizione sovraordinata rispetto al giudice delle leggi, in contrasto con i controlimiti costituzionali. La domanda risarcitoria è stata respinta perché mancava l'illiceità della condotta amministrativa e, comunque, la colpa dell'amministrazione, che si era limitata ad applicare una disciplina vigente e vincolante. Il TAR ha precisato che eventuali profili di responsabilità dello Stato-legislatore per attuazione non corretta di una direttiva priva di efficacia diretta costituiscono un titolo distinto, non idoneo a fondare né l'annullamento degli atti né la responsabilità dell'ADM. Spese integralmente compensate per la complessità della controversia e la novità della questione.

Norme richiamate

• art. 39-quinquies d.lgs. 504/1995

  Costituisce la base normativa per l'aggiornamento della tabella di ripartizione del prezzo di vendita al pubblico delle sigarette.

• art. 39-octies, commi 1-8, d.lgs. 504/1995

  Disciplina il calcolo dell'onere fiscale minimo, anche mediante il riferimento al prezzo medio ponderato; il TAR ha ritenuto vincolante tale disciplina per l'amministrazione, non potendo il giudice comune disapplicarla in assenza di efficacia diretta della direttiva europea.

• art. 7, paragrafi 2, 3 e 4, direttiva 2011/64/UE

  Disciplina la struttura dell'accisa sui tabacchi lavorati e consente agli Stati membri di introdurre un onere fiscale minimo; il TAR ha ritenuto la direttiva priva di efficacia diretta, poiché lascia agli Stati membri un ampio margine di discrezionalità attuativa.

• artt. 11 e 117, primo comma, Cost.

  Operano quali parametri costituzionali interposti per il controllo di compatibilità della normativa nazionale con il diritto dell'Unione quando la disposizione eurounitaria non è direttamente efficace.

• art. 28 l. 87/1953

  Il controllo di legittimità della Corte costituzionale su una legge o un atto avente forza di legge esclude ogni valutazione di natura politica e ogni sindacato sull'uso del potere discrezionale del Parlamento.

  Ha fondato la qualificazione della pronuncia costituzionale come decisione di inammissibilità non sostitutiva dell'intervento legislativo, in presenza di una pluralità di soluzioni normative possibili.

• art. 23 l. 87/1953

  Ha costituito la base per la sospensione del giudizio durante l'incidente di costituzionalità.

• art. 80 c.p.a.

  È stato utilizzato dalla ricorrente per chiedere la fissazione dell'udienza e la prosecuzione del giudizio dopo le pronunce della Corte costituzionale.

• art. 267 TFUE

  Il rinvio pregiudiziale è stato escluso perché non sussistevano dubbi interpretativi sul diritto dell'Unione e la questione riguardava, in sostanza, la proporzionalità delle scelte legislative nazionali e gli effetti della pronuncia costituzionale.

• art. 2043 c.c.

  La responsabilità aquiliana dell'amministrazione è stata esclusa per mancanza sia della condotta illecita, essendo l'atto conforme alla legge, sia della colpa dell'amministrazione.

• art. 101 TFUE

  È stato richiamato nell'ambito dei principi europei di libera concorrenza, ma il giudice non ha proceduto alla disapplicazione della disciplina nazionale né ha accolto le censure della ricorrente.

• art. 4 TUE

  È stato richiamato in relazione al principio di proporzionalità e ai limiti derivanti dall'ordinamento costituzionale interno nei rapporti con il diritto dell'Unione.

Massime di principio

• Quando una direttiva europea non contiene disposizioni sufficientemente chiare, precise e incondizionate, ma lascia agli Stati membri un ampio margine di discrezionalità attuativa, essa non è dotata di efficacia diretta e il giudice comune non può disapplicare la legge nazionale asseritamente contrastante; il controllo deve avvenire attraverso il giudizio accentrato di costituzionalità ai sensi degli artt. 11 e 117, primo comma, Cost.
• Una pronuncia di inammissibilità della Corte costituzionale che rilevi criticità della disciplina legislativa, ma rimetta al legislatore la scelta tra una pluralità di soluzioni correttive, non equivale a una dichiarazione di illegittimità costituzionale e non consente al giudice comune di disapplicare la disciplina vigente o di sostituirsi al legislatore nella reductio ad legitimitatem.
• Quando l'amministrazione esercita un potere vincolato applicando puntualmente una disciplina legislativa vigente, l'atto amministrativo è legittimo finché tale disciplina non sia rimossa o dichiarata incostituzionale; le criticità della legge rilevate dalla Corte costituzionale non determinano, da sole, l'illegittimità dell'atto applicativo.
• Il rinvio pregiudiziale alla Corte di giustizia non è necessario quando non vi siano dubbi ragionevoli sull'interpretazione della disposizione europea e la questione prospettata miri, in realtà, a ottenere una valutazione sulla proporzionalità delle scelte legislative nazionali o una rivalutazione degli effetti di una pronuncia della Corte costituzionale.
• L'illegittimità della disciplina legislativa nazionale per mancata o non corretta attuazione di una direttiva priva di efficacia diretta può, in astratto, rilevare sul distinto piano della responsabilità dello Stato-legislatore, ma non determina automaticamente l'illegittimità degli atti amministrativi vincolati adottati in applicazione della legge né la responsabilità dell'amministrazione esecutrice.

Come è indicizzato