Sentenza n. 7116/2026 - Consiglio Di Stato, Sezione 5

Esito

La controversia

Il Comune ha appellato la sentenza relativa alla gara per il lotto 1, del valore a base d’asta di 630.000 euro oltre IVA, per la fornitura di sette shuttle elettrici destinati al trasporto di 8/9 passeggeri, inclusi quelli con ridotta capacità motoria. L’aggiudicazione all’unica partecipante era stata annullata e revocata con determinazione del 27 agosto 2025, dopo che il Comune aveva rilevato che l’offerta prevedeva furgoni originariamente destinati al trasporto merci, riconvertiti per il trasporto passeggeri, e aveva contestato l’adeguatezza dell’offerta e la sua antieconomicità. Il Comune ha dedotto: a) che la domanda di annullamento avrebbe dovuto essere dichiarata inammissibile per carenza originaria di interesse, poiché l’impresa non aveva impugnato la nuova gara e la successiva aggiudicazione del 2 dicembre 2025; b) che era erronea la statuizione sull’illegittimità dell’annullamento dell’aggiudicazione, considerata la non conformità dei veicoli, in particolare per l’assenza di posti per disabili, la capienza di soli sei passeggeri e il bagagliaio insufficiente; c) che l’indennizzo di 25.000 euro era privo di prova, non risultando avviata la preparazione dei veicoli né documentate spese corrispondenti. L’impresa appellata ha eccepito l’inammissibilità e l’infondatezza dell’appello.

La decisione

Il primo motivo è respinto: il ricorso di primo grado era stato notificato il 25 settembre 2025, mentre il bando della nuova gara era stato pubblicato il 24 settembre, sicché al momento della proposizione del ricorso era ancora aperto il termine per impugnarlo e non sussisteva un difetto originario di interesse. L’eventuale mancata impugnazione di atti sopravvenuti può rilevare sul merito, in particolare ai fini risarcitori e dell’art. 30, comma 3, c.p.a., ma non determina di per sé l’inammissibilità originaria. Il secondo motivo è dichiarato inammissibile per carenza di interesse: il provvedimento comunale aveva contenuto complesso, in quanto disponeva sia l’annullamento sia la revoca dell’aggiudicazione; la sentenza aveva ritenuto legittima la revoca e, non essendo stata proposta impugnazione incidentale su tale capo, la rimozione dell’aggiudicazione restava comunque efficace per effetto della revoca. Il Comune non aveva quindi interesse a contestare il capo sull’annullamento. Il terzo motivo è accolto. L’indennizzo da revoca tutela il pregiudizio derivante da un provvedimento legittimo, ma non equivale al risarcimento integrale e, secondo l’art. 21-quinquies l. 241/1990, è circoscritto al danno emergente, normalmente alle spese di partecipazione alla gara, documentate o equitativamente quantificate sulla base di idonea documentazione. Non era provato che la preparazione dei veicoli fosse stata avviata; la nota dell’impresa del 9 luglio 2025 attestava che l’allestimento non era ancora iniziato. Gli acquisti dei veicoli non potevano essere computati, essendo rimasti nella disponibilità e nel patrimonio aziendale, secondo una statuizione di primo grado non impugnata. Le ulteriori voci di danno emergente non erano state allegate né dimostrate. Il Consiglio di Stato accoglie quindi l’appello limitatamente all’indennizzo e riforma la sentenza respingendo la domanda indennitaria di 25.000 euro; restano ferme le altre statuizioni. Le spese del doppio grado sono compensate per la complessità delle questioni.

Norme richiamate

• art. 34, comma 3, c.p.a.

  Qualora invece permanga un interesse della parte all’esame della censura, anche ai soli fini risarcitori, il giudice procedente, come prevede l’art. 34, comma 3, cod. proc. amm., è tenuto a statuire nel merito, onde evitare un’elusione dell’obbligo di pronunciare sulla domanda (Cons. Stato, VII, 16 febbraio 2022, n. 1155).

  Se permane un interesse all’esame della censura, anche limitato alla tutela risarcitoria, il giudice deve pronunciarsi nel merito, senza arrestare il giudizio per improcedibilità.

• art. 30, comma 3, c.p.a.

  Il tema della “improcedibilità imputabile”, cioè derivante dal comportamento del ricorrente, non assume rilievo di per sé, e comporta uno spostamento del piano del ragionamento, dal rito al merito, atteso che è solo su questo secondo profilo, ed in particolare con riguardo alla domanda di risarcimento del danno, che assume valore l’omessa attivazione degli strumenti di tutela, come previsto anche dall’art. 30, comma 3, cod. proc. amm., cui fa riferimento l’invocato precedente di Cons. Stato, Ad. plen., 23 marzo 2011, n. 3.

  L’omessa attivazione degli strumenti di tutela da parte del ricorrente non determina di per sé improcedibilità processuale, ma può rilevare sul merito della domanda risarcitoria.

• art. 21-quinquies l. 241/1990

  Lo stesso art. 21-quinquies circoscrive l’ambito dell’indennizzo al danno emergente e pertanto lo stesso va riconosciuto nei limiti delle spese sostenute per la partecipazione alla gara e può anche essere equitativamente calcolato, previa presentazione della idonea corrispondente documentazione (in termini Cons. Stato, III, 18 luglio 2017, n. 3540).

  L’indennizzo conseguente alla revoca legittima è limitato al danno emergente e alle spese di partecipazione alla gara, che devono essere documentate; la quantificazione equitativa è ammessa solo sulla base di idonea documentazione.

• art. 5 d.lgs. 36/2023

  Occorre invero premettere che l’indennizzo, previsto dall’art. 21-quinquies della legge n. 241 del 1990, appare funzionale alla tutela dell’affidamento del soggetto aggiudicatario che subisce la revoca (Cons. Stato, III, 29 novembre 2016, n. 5026), in coerenza con la disciplina generale di cui all’art. 5 del d.lgs. n. 36 del 2023.

  La disciplina generale del codice dei contratti pubblici è richiamata in coerenza con la funzione dell’indennizzo da revoca, volto a tutelare l’affidamento dell’aggiudicatario, senza attribuirgli il ristoro integrale proprio del risarcimento.

Massime di principio

• La sopravvenienza di una nuova procedura o di una nuova aggiudicazione non determina carenza originaria di interesse quando, alla data di proposizione del ricorso contro il precedente atto, è ancora aperto il termine per impugnare la nuova procedura.
• La mancata impugnazione di atti sopravvenuti non costituisce di per sé una ragione processuale di improcedibilità imputabile; può invece rilevare sul merito della domanda risarcitoria, in relazione all’omessa attivazione degli strumenti di tutela.
• Quando un provvedimento di autotutela contiene sia annullamento d’ufficio sia revoca dell’aggiudicazione e la revoca è stata riconosciuta legittima con statuizione non impugnata, l’amministrazione non ha interesse a contestare in appello il capo relativo all’annullamento, poiché l’aggiudicazione resta comunque rimossa per effetto della revoca.
• L’indennizzo conseguente a una revoca legittima non coincide con il risarcimento del danno e non assicura il ristoro integrale: è limitato al danno emergente, in particolare alle spese di partecipazione alla gara, da provare con documentazione idonea.
• Non sono indennizzabili come danno emergente le spese asserite per attività non dimostrate; né è computabile l’acquisto di beni che restano nella disponibilità e nel patrimonio dell’impresa, se tale statuizione è passata in giudicato.

Come è indicizzato