Parere n. 130/2026 - C.g.a.r.s, Sezione 1

Ripartizione delle economie sanitarie e ricorso straordinario

Il Consiglio di giustizia amministrativa per la Regione Siciliana, in Adunanza delle Sezioni riunite, ha esaminato un ricorso straordinario proposto da due società private titolari di strutture di radiologia accreditate e convenzionate con il Servizio sanitario nazionale contro il decreto dell’Assessorato regionale della salute n. 1396 del 20 dicembre 2023. Il decreto riguardava la destinazione delle economie derivanti dalla sovrastima dell’aggregato di spesa della branca di nefrologia per l’anno 2023.

Fatti e contenuto dell’impugnazione

Le ricorrenti operano nel territorio dell’A.S.P. di Messina e riferiscono di avere realizzato nel 2023 prestazioni oltre il budget, rispettivamente per 329.000,00 e 288.000,00 euro. Nel territorio provinciale si erano inoltre prodotte economie pari a 2.750.136,75 euro per effetto della minore produzione nella branca di nefrologia.

Le società hanno contestato il decreto n. 1396/2023 perché:

• all’A.S.P. di Messina sarebbero stati assegnati soltanto 1.077.077,00 euro, anziché l’intero importo delle economie provinciali;
• la differenza di 1.673.059,75 euro sarebbe stata destinata ad altre Aziende sanitarie provinciali;
• le risorse sarebbero state assegnate alle branche di laboratorio di analisi, medicina fisica e riabilitazione e odontostomatologia, con esclusione della radiologia;
• la scelta sarebbe stata incompatibile con il decreto assessoriale n. 430/2022, che prevedeva la destinazione prioritaria delle economie alla remunerazione delle maggiori prestazioni delle medesime branche e, successivamente, alle altre branche della stessa provincia con maggiore domanda.

Sono stati dedotti violazione del decreto n. 430/2022, eccesso di potere per contraddittorietà, ingiustizia e illogicità manifeste, erroneità e carenza dell’istruttoria e contraddittorietà interna del provvedimento.

Posizione dell’Amministrazione

L’Assessorato ha rappresentato che il decreto impugnato aveva modificato, soltanto per il 2023, i criteri di assegnazione delle economie, tenendo conto delle esigenze emerse in altre branche che erogavano prestazioni comprese nei livelli essenziali di assistenza, ma escluse dai fondi destinati al recupero delle liste d’attesa.

L’Amministrazione ha inoltre sostenuto che la disponibilità di risorse aggiuntive non attribuisse alle strutture accreditate un diritto certo ed esigibile alla remunerazione delle prestazioni rese oltre il budget, poiché le decisioni sui tetti di spesa e sulla distribuzione delle risorse sono caratterizzate da ampia discrezionalità programmatoria.

Ricevibilità e fase cautelare

Il ricorso è stato ritenuto ricevibile: è stato proposto il 24 aprile 2024, entro il termine di 120 giorni dalla pubblicazione del decreto, avvenuta il 29 dicembre 2023.

In sede cautelare, le Sezioni riunite, con parere n. 201/2024, recepito nel decreto presidenziale n. 191 del 28 ottobre 2024, avevano già espresso parere contrario alla sospensione del provvedimento impugnato.

Discrezionalità nella programmazione sanitaria

Il Consiglio ha richiamato la giurisprudenza secondo cui le scelte sull’impiego delle economie derivanti dagli aggregati di spesa sanitaria appartengono alla discrezionalità dell’Amministrazione regionale. Il sindacato può intervenire soltanto quando emergano evidente illogicità, contraddittorietà, ingiustizia manifesta o arbitrarietà.

La programmazione sanitaria deve contemperare interessi molteplici e anche contrapposti, tra cui:

• il contenimento della spesa in relazione alle risorse disponibili;
• l’erogazione di prestazioni sanitarie quantitativamente e qualitativamente adeguate;
• l’efficienza e il buon andamento del servizio sanitario;
• la necessità di assicurare una distribuzione delle risorse coerente con le esigenze assistenziali individuate dall’Amministrazione.

Il Consiglio richiama, tra le altre, le pronunce del C.G.A.R.S. 11 giugno 2021, n. 526, del T.A.R. Sicilia, Palermo, 9 dicembre 2021, n. 3436, del Consiglio di Stato, sez. III, 1° febbraio 2019, n. 787, 17 settembre 2021, n. 6322, e del T.A.R. Sardegna 26 marzo 2025, n. 269.

Mancanza di un diritto all’extra budget

La determinazione degli aggregati di spesa, in quanto attività programmatoria, non attribuisce agli operatori privati accreditati un diritto a fornire prestazioni a carico del Servizio sanitario nazionale oltre i limiti stabiliti. Neppure le economie eventualmente realizzate fanno sorgere automaticamente un diritto alla loro riassegnazione o alla remunerazione delle prestazioni rese in extra budget.

L’Amministrazione può destinare le economie ai settori che ritenga maggiormente meritevoli di implementazione, purché la scelta non presenti i vizi sintomatici dell’eccesso di potere. L’operatore privato può accettare il budget e le condizioni della programmazione pubblica, oppure operare nel mercato della sanità privata assumendo il normale rischio d’impresa. Il Consiglio richiama, sul punto, il parere del Consiglio di Stato, sez. I, 25 ottobre 2023, n. 1510, e il parere del C.G.A.R.S., Sezioni riunite, 7 gennaio 2026, n. 12.

Valutazione dei motivi

Il primo motivo è stato respinto perché la destinazione di una parte delle economie ad altre Aziende sanitarie provinciali non è stata ritenuta manifestamente illogica o arbitraria, trattandosi di una scelta riconducibile alla programmazione regionale.

Il secondo motivo è stato respinto perché la motivazione del decreto, fondata sulle esigenze assistenziali, sui LEA e sul recupero delle liste d’attesa, non evidenzia una contraddizione o un difetto istruttorio di gravità tale da superare i limiti del sindacato sulla discrezionalità amministrativa.

Conclusione

Il decreto assessoriale n. 1396 del 20 dicembre 2023 è stato ritenuto immune dai vizi dedotti. Il Consiglio di giustizia amministrativa ha quindi espresso parere per il rigetto del ricorso straordinario.