Sentenza n. 8248/2022 - Consiglio Di Stato, Sezione 5

Esito

La controversia

Gli appellanti hanno impugnato la sentenza del TAR Toscana che aveva respinto il ricorso e i motivi aggiunti contro il regolamento comunale, gli atti istruttori e la revoca delle concessioni perpetue dei loculi occupati dai loro congiunti. Hanno dedotto, con un unico motivo, violazione ed erronea applicazione dell'art. 92 del d.P.R. 285/1990, eccesso di potere per carenza o errore di motivazione e istruttoria, carenza dei presupposti, illogicità e contraddittorietà. In particolare, hanno sostenuto che la disciplina statale consente la revoca soltanto delle concessioni a tempo determinato, anche se di durata superiore a 99 anni, e non di quelle perpetue; l'art. 53, comma 5, del regolamento comunale sarebbe quindi illegittimo nella parte in cui estende la revoca alle concessioni perpetue. Hanno inoltre richiamato la disciplina previgente, sostenendo che il divieto di rilasciare nuove concessioni perpetue non avrebbe trasformato quelle già rilasciate in concessioni temporanee e che l'art. 98 del d.P.R. 285/1990 contemplerebbe la trasformazione soltanto in caso di soppressione del cimitero. In via preliminare hanno affermato la permanenza dell'interesse all'accertamento dell'illegittimità a fini risarcitori, nonostante la successiva ricollocazione dei resti. La revoca era stata motivata con l'insufficienza dei loculi rispetto al fabbisogno e con l'impossibilità di ampliare il cimitero.

La decisione

Il Consiglio di Stato ha respinto l'eccezione comunale di improcedibilità per sopravvenuta carenza di interesse: gli appellanti avevano dichiarato, con memoria depositata il 6 febbraio 2015, di mantenere l'interesse all'accertamento dell'illegittimità dell'atto a fini risarcitori, secondo il criterio richiamato dall'Adunanza Plenaria n. 8 del 13 luglio 2022. Nel merito ha respinto l'unico motivo e confermato la sentenza del TAR. L'art. 92 del d.P.R. 285/1990 disciplina espressamente la revoca delle concessioni a tempo determinato di durata eccedente 99 anni, ma il fatto che non menzioni le concessioni perpetue non esclude che queste possano essere trasformate o revocate secondo i principi generali in materia di revoca dei provvedimenti amministrativi. Una diversa conclusione comporterebbe la cessione definitiva ai privati di aree demaniali; la perpetuità della concessione non è dunque opponibile all'amministrazione, poiché lo ius sepulchri è soggetto ai poteri pubblicistici e alla cedevolezza propria dei rapporti concessori su beni demaniali. Non ricorre neppure un'applicazione retroattiva della disciplina comunale: il rapporto concessorio è di durata e la normativa sopravvenuta regola le future modalità di esercizio dello ius sepulchri, senza incidere retroattivamente su situazioni già definitivamente acquisite. Sono stati inoltre respinti i profili di difetto di istruttoria e motivazione: la relazione tecnica documentava la carenza di spazi, un fabbisogno medio annuo di 15-20 loculi, il ricorso al deposito provvisorio di salme nella cappella parrocchiale e le difficoltà di individuare un'area di ampliamento per la presenza di insediamenti civili. L'appello è stato integralmente rigettato; spese compensate per la peculiarità della vicenda.

Norme richiamate

• art. 92 d.P.R. 285/1990

  Tuttavia, il fatto che la norma non menzioni tra le concessioni revocabili quelle perpetue, non significa per ciò solo che il Legislatore abbia inteso implicitamente escludere la loro trasformabilità in concessioni temporanee, ovvero la loro revocabilità.

  L'omessa menzione delle concessioni perpetue nell'art. 92 non ne comporta l'irrevocabilità: per esse operano i principi generali sulla revoca dei provvedimenti amministrativi.

• art. 98 d.P.R. 285/1990

  Tutte le concessioni si estinguono con la soppressione del cimitero, salvo quando disposto nell'art. 98.

  Il richiamo all'art. 98 compare nella ricostruzione della disciplina statale sulle concessioni cimiteriali, ma la decisione non gli attribuisce una portata interpretativa autonoma: ritiene comunque possibile la revoca delle concessioni perpetue secondo i principi generali e in ragione della natura demaniale del bene.

• art. 34, comma 5, c.p.a.

  In particolare, è stato affermato che per ottenere l’accertamento della illegittimità dell’atto a fini risarcitori ex art. 34, comma 5, cod. proc. amm. risulta “sufficiente una semplice dichiarazione, da rendersi nelle forme e nei termini previsti dall’art. 73 cod. proc. amm., a garanzia del contraddittorio nei confronti delle altre parti, con la quale a modifica della domanda di annullamento originariamente proposta il ricorrente manifesta il proprio interesse affinché sia comunque accertata l’illegittimità dell’atto impugnato”.

  Ai fini della prosecuzione del giudizio per l'accertamento dell'illegittimità in funzione risarcitoria è sufficiente una dichiarazione dell'interesse, resa nelle forme e nei termini previsti dall'art. 73 c.p.a. e nel rispetto del contraddittorio.

• art. 73 c.p.a.

  In particolare, è stato affermato che per ottenere l’accertamento della illegittimità dell’atto a fini risarcitori ex art. 34, comma 5, cod. proc. amm. risulta “sufficiente una semplice dichiarazione, da rendersi nelle forme e nei termini previsti dall’art. 73 cod. proc. amm., a garanzia del contraddittorio nei confronti delle altre parti, con la quale a modifica della domanda di annullamento originariamente proposta il ricorrente manifesta il proprio interesse affinché sia comunque accertata l’illegittimità dell’atto impugnato”.

  La dichiarazione di permanenza dell'interesse risarcitorio deve essere resa nelle forme e nei termini dell'art. 73 c.p.a., così da garantire il contraddittorio.

• art. 11 preleggi

  Ed infatti, come affermato da questa stessa sezione (Cons. Stato, sez. V, 27 ottobre 2014, n. 5296): una volta costituito il rapporto concessorio, questo è comunque assoggettato alla normativa intervenuta successivamente, diretta a regolamentare le concrete modalità di esercizio dello ius sepulchri, non essendo pertinente il richiamo al principio dell'art. 11 preleggi, in materia di successione delle leggi nel tempo, dal momento che la nuova normativa comunale applicata dall'amministrazione non agisce, retroattivamente, su situazioni giuridiche già compiutamente definite e acquisite, intangibilmente, al patrimonio del titolare, bensì detta regole destinate a disciplinare le future vicende dei rapporti concessori, ancorché già costituiti.

  La disciplina sopravvenuta che regola le modalità future di esercizio di un rapporto concessorio di durata non costituisce applicazione retroattiva della legge, perché non incide su situazioni già definitivamente acquisite.

Massime di principio

• La mancata inclusione delle concessioni cimiteriali perpetue tra quelle espressamente revocabili dall'art. 92 del d.P.R. 285/1990 non ne determina l'irrevocabilità: tali concessioni, in quanto relative a beni demaniali, sono assoggettate ai principi generali in materia di revoca dei provvedimenti amministrativi e non possono tradursi in un'alienazione definitiva del bene pubblico.
• La perpetuità della concessione cimiteriale non è opponibile all'amministrazione concedente, poiché lo ius sepulchri costituisce una posizione soggetta ai poteri regolativi e conformativi pubblicistici e alla cedevolezza derivante dalla demanialità del bene.
• L'applicazione di una disciplina sopravvenuta alle future modalità di esercizio di un rapporto concessorio di durata non è retroattiva quando non incide su situazioni giuridiche già definitivamente acquisite, ma regola le vicende successive del rapporto.
• La revoca di concessioni cimiteriali può essere giustificata da motivate esigenze di insufficienza degli spazi e dall'impossibilità di ampliare il cimitero; la motivazione e l'istruttoria sono adeguate quando gli atti documentano il fabbisogno, la carenza di loculi e gli ostacoli all'ampliamento.
• Per proseguire il giudizio di annullamento al fine di ottenere l'accertamento dell'illegittimità dell'atto a fini risarcitori, è sufficiente una dichiarazione di permanenza dell'interesse resa nelle forme e nei termini previsti dall'art. 73 c.p.a., nel rispetto del contraddittorio.

Come è indicizzato