Sentenza n. 496/2026 - Lecce, Sezione 3

Esito

La controversia

I ricorrenti hanno riassunto il giudizio davanti al giudice amministrativo dopo la declinatoria di giurisdizione del giudice ordinario. Hanno chiesto di accertare la violazione, da parte dello Stato e della Regione, delle decisioni di esecuzione dell’Unione europea e della normativa fitosanitaria in materia di organismi nocivi da quarantena, nonché il risarcimento dei danni subiti dai propri terreni e dagli olivi ivi presenti. Hanno sostenuto che una tempestiva e corretta azione amministrativa avrebbe impedito o limitato la diffusione della Xylella e lamentato il mancato, tardivo o inadeguato esercizio delle funzioni pubbliche di monitoraggio, eradicazione e contenimento. Le amministrazioni resistenti hanno eccepito, tra l’altro, irricevibilità, inammissibilità, improcedibilità, difetto di legittimazione passiva e prescrizione, contestando comunque nel merito l’illegittimità delle condotte, la colpa, il nesso causale e la prova del danno.

La decisione

Il TAR ha respinto il ricorso perché manifestamente infondato nel merito, ritenendo di poter soprassedere, per economia processuale, all’esame delle eccezioni preliminari. Sulla base della disciplina europea e nazionale e della ricostruzione delle attività svolte dalla Regione e dallo Stato, il Collegio ha escluso l’inerzia, il ritardo colpevole, l’inadeguatezza manifesta o l’irragionevolezza nell’esercizio della funzione amministrativa. Ha valorizzato la tempestiva comunicazione del ritrovamento del batterio, le attività di monitoraggio, ricerca, informazione, delimitazione delle aree e progressiva rimodulazione delle strategie, osservando che l’eradicazione non era più concretamente praticabile nelle aree caratterizzate da contagio diffuso. La discrezionalità amministrativa doveva essere valutata ex ante, con riferimento alle conoscenze e alle circostanze disponibili tra il 2013 e il 2018, e non alla luce delle conoscenze acquisite successivamente. Il risarcimento presupponeva comunque la prova congiunta di condotta illegittima, colpa dell’amministrazione, danno e nesso causale. I ricorrenti non hanno dimostrato né l’illegittimità della condotta amministrativa né che specifiche azioni od omissioni, riferite a determinate piante, aree e momenti, avrebbero impedito la propagazione del batterio nei loro fondi. Non hanno inoltre provato di avere informato il Servizio fitosanitario regionale, pur avendo riscontrato i sintomi sugli olivi, né hanno dimostrato l’effettiva possibilità di eradicare il batterio. Il TAR ha escluso che la CTU potesse supplire alla mancata prova dei fatti costitutivi della pretesa risarcitoria, precisando che essa è solo un ausilio tecnico per fatti già allegati e dimostrati. Le spese sono state integralmente compensate in ragione della peculiarità e complessità della controversia.

Norme richiamate

• Direttiva 2000/29/CE

  «Ciascuno Stato membro [...] adotta tutte le misure necessarie per l'eradicazione o, ove non sia possibile, il contenimento degli organismi nocivi in questione»

  La disciplina impone agli Stati membri di adottare misure di eradicazione o, quando l’eradicazione non sia possibile, di contenimento; non impone tuttavia una specifica misura astrattamente e immediatamente esigibile senza considerare le concrete circostanze tecniche e fattuali.

• art. 16 Direttiva 2000/29/CE

  «Esso adotta tutte le misure necessarie per l'eradicazione o, ove non sia possibile, il contenimento degli organismi nocivi in questione»

  La disposizione costituisce il parametro della funzione fitosanitaria, da applicare tenendo conto della possibilità concreta di eradicazione e della necessità di adeguare progressivamente le strategie all’evoluzione del fenomeno.

• d.lgs. 214/2005

  Ha recepito la Direttiva 2000/29/CE e definito struttura e funzioni del Servizio fitosanitario nazionale.

• Decisione di esecuzione 2014/497/UE

  È stata recepita nell’ambito delle misure nazionali di contrasto alla Xylella fastidiosa.

• Decisione di esecuzione 2015/789/UE

  «Nella provincia di Lecce l'organismo specificato è già ampiamente diffuso»

  Consente, quando l’organismo è presente da oltre due anni e non è più possibile eradicarlo, l’adozione di misure di contenimento anziché di eradicazione.

• art. 6 Decisione di esecuzione 2015/789/UE

  La Corte di giustizia ha escluso che la mera diffusione del batterio dimostrasse la violazione degli specifici obblighi di monitoraggio e contenimento, richiedendo prove concrete della violazione e del nesso causale.

• art. 97 Cost.

  I canoni di imparzialità e buon andamento rilevano nella valutazione della colpa dell’amministrazione quale apparato.

• art. 2697 c.c.

  Nell’azione risarcitoria grava sul ricorrente l’onere di provare tutti i presupposti della responsabilità, compresi danno, entità e nesso causale.

• art. 115 c.p.c.

  Concorre a fondare il principio per cui la domanda risarcitoria è soggetta all’onere di allegazione e prova della parte.

• art. 2 L.R. Puglia 29 marzo 2017, n. 4

  «chiunque venga a conoscenza della presenza dell’organismo specificato ne informa immediatamente il Servizio fitosanitario regionale e fornisce tutte le informazioni pertinenti»

  Impone anche ai proprietari dei terreni l’obbligo di informare immediatamente il Servizio fitosanitario regionale della presenza dell’organismo specificato.

• art. 5 c.p.

  È richiamato per ricondurre nell’errore scusabile le violazioni commesse nell’esercizio di un potere caratterizzato da regole ambigue o da elevata discrezionalità, salvo il palese spregio dei canoni di imparzialità, correttezza, buona fede, proporzionalità e ragionevolezza.

• art. 30 c.p.a.

  È richiamato quale riferimento per la domanda risarcitoria connessa all’esercizio illegittimo del potere amministrativo.

Massime di principio

• La responsabilità risarcitoria della pubblica amministrazione per l’esercizio o il mancato esercizio di poteri discrezionali in materia emergenziale presuppone la prova congiunta della condotta illegittima, della colpa dell’apparato, del danno e del nesso causale; la diffusione dell’evento dannoso, da sola, non dimostra né l’illegittimità dell’azione amministrativa né il rapporto causale.
• La legittimità e la colpa dell’amministrazione nell’esercizio di poteri tecnico-discrezionali devono essere valutate ex ante, sulla base delle conoscenze scientifiche e delle circostanze concretamente disponibili nel periodo rilevante, e non ex post alla luce dell’evoluzione successiva del fenomeno.
• Quando la normativa attribuisce all’amministrazione un elevato margine di discrezionalità e impone l’eradicazione solo ove concretamente possibile, l’adozione di misure di contenimento, anziché di eradicazione, non è illegittima se risulta giustificata dalla diffusione dell’organismo e dalle concrete condizioni tecniche e territoriali.
• Nell’azione risarcitoria davanti al giudice amministrativo grava sul ricorrente l’onere di individuare e dimostrare specifiche azioni od omissioni amministrative, riferite a tempi, luoghi e condotte determinate, idonee secondo un giudizio prognostico fondato su regole scientifiche a evitare l’evento dannoso.
• La consulenza tecnica d’ufficio non può supplire alla mancata allegazione e dimostrazione dei fatti costitutivi della domanda risarcitoria, poiché costituisce un ausilio tecnico per la valutazione di fatti già acquisiti e provati.
• Il proprietario di un terreno interessato da un fenomeno fitosanitario è tenuto, quando ne venga a conoscenza, a informare immediatamente il Servizio fitosanitario competente; l’omessa dimostrazione dell’adempimento di tale obbligo può concorrere a escludere la prova della responsabilità amministrativa e del nesso causale.

Come è indicizzato