Sentenza n. 6419/2026 - Consiglio Di Stato, Sezione 7

Esito

La controversia

La parte privata aveva chiesto il riconoscimento in Italia di un percorso formativo conseguito in Romania, producendo, al momento dell’adozione del diniego, documentazione relativa al Nivel I e al Nivel II della formazione psicopedagogica, ma non l’Adeverinta del Ministero rumeno attestante la specifica disciplina insegnabile, la fascia di età degli alunni e l’abilitazione all’insegnamento, né l’apostille o altra legalizzazione. Il Ministero aveva respinto l’istanza ritenendo insufficiente la documentazione e non comparabile il percorso formativo con quello italiano. Il TAR aveva annullato il diniego ravvisando, da un lato, l’omessa valutazione concreta del percorso formativo e, dall’altro, la violazione del dovere di soccorso istruttorio, poiché l’Amministrazione, dopo una prolungata inerzia, aveva assegnato un termine perentorio di soli trenta giorni per integrare la documentazione. Il Ministero ha appellato la sentenza con quattro motivi: i primi tre contestavano l’obbligo di valutare un mero titolo formativo non abilitante in Romania, l’applicabilità degli artt. 45 e 49 TFUE al di fuori della direttiva 2005/36/CE e la necessità di un attestato di competenza ai fini del riconoscimento; il quarto contestava la ricostruzione del dovere di soccorso istruttorio e la ritenuta illegittimità del termine assegnato. L’appellata ha inoltre prodotto in appello l’Adeverinta, con traduzione giurata e apostille, e ulteriore documentazione sui contenuti della formazione e sulla specializzazione in storia. È stata preliminarmente esaminata e respinta l’eccezione relativa alla mancata notifica dell’appello a una presunta controinteressata, ritenuta priva di una posizione sostanziale di controinteresse.

La decisione

Il Consiglio di Stato ha accolto i primi tre motivi di appello e respinto il quarto. Ha ritenuto corretta, alla luce della documentazione disponibile al momento del diniego, la posizione sostanziale del Ministero secondo cui l’Amministrazione doveva poter identificare la specifica area di competenza professionale e confrontare concretamente il percorso straniero con quello richiesto in Italia. Gli artt. 45 e 49 TFUE impongono infatti una valutazione comparativa dei diplomi, certificati, altri titoli ed esperienze, anche quando non sia applicabile la direttiva 2005/36/CE; non comportano però un riconoscimento automatico né dispensano il richiedente dal fornire una documentazione idonea a rendere identificabile la competenza specifica. La documentazione sopravvenuta in appello non incide sulla legittimità originaria del diniego, che deve essere valutata in base agli elementi disponibili all’Amministrazione al momento dell’adozione. Il quarto motivo è stato invece respinto perché le due rationes decidendi della sentenza di primo grado erano autonome: anche qualora fosse corretto il diniego sostanziale, restava illegittima la gestione procedimentale. Dopo una prolungata inerzia, il Ministero aveva imposto un termine perentorio di trenta giorni, senza proroga e senza adeguata base normativa, rendendo concretamente impossibile acquisire l’Adeverinta dalla competente autorità rumena. Tale condotta ha violato i principi di buona fede e correttezza dell’art. 1, comma 2-bis, l. 241/1990. L’appello è stato quindi accolto solo parzialmente: il diniego resta annullato esclusivamente per il vizio procedimentale, con obbligo del Ministero di riesaminare l’istanza, senza che il giudicato imponga il riconoscimento del titolo o escluda una nuova valutazione sostanziale. Le spese del doppio grado sono state compensate.

Norme richiamate

• artt. 45 e 49 TFUE

  abolizione delle discriminazioni fondate sulla nazionalità tra i lavoratori degli Stati membri e abolizione delle restrizioni alla libertà di stabilimento

  Anche fuori dal campo di applicazione della direttiva 2005/36/CE, impongono allo Stato ospitante di esaminare comparativamente titoli, formazione ed esperienza professionale acquisiti in altro Stato membro; non comportano tuttavia un riconoscimento automatico.

• direttiva 2005/36/CE

  valutare le domande pertinenti ai sensi delle disposizioni più generali del TFUE in vista di un eventuale riconoscimento della formazione seguita, per quanto in assenza delle garanzie e dei requisiti di cui alla direttiva 2005/36/CE

  Disciplina il riconoscimento delle qualifiche professionali, ma i principi del TFUE possono imporre una valutazione della formazione anche quando manchi un titolo abilitativo pienamente riconoscibile secondo la direttiva.

• art. 11 direttiva 2005/36/CE

  Individua i livelli di qualifica professionale rilevanti ai fini dell’applicazione dell’art. 13 della direttiva.

• art. 13 direttiva 2005/36/CE

  Rileva nel sistema di riconoscimento delle qualifiche professionali e richiede che la documentazione prodotta consenta di identificare la qualifica o il livello formativo rilevante.

• art. 51 direttiva 2005/36/CE

  Impone allo Stato membro di informare il richiedente delle eventuali carenze documentali e disciplina i tempi della procedura a partire dalla ricezione della documentazione completa.

• art. 1, comma 2-bis, l. 241/1990

  Impone all’Amministrazione di agire secondo buona fede e correttezza; la violazione ricorre quando, dopo una prolungata inerzia, venga imposto al privato un termine eccessivamente breve e perentorio per procurarsi documentazione da autorità estere.

• art. 95 c.p.a.

  l’appello deve essere notificato alle sole parti che “hanno interesse a contraddire”

  Non è necessaria la notifica dell’appello a un soggetto formalmente evocato in primo grado ma privo di una posizione sostanziale di controinteresse.

• art. 98 c.p.a.

  Ha costituito la base per la sospensione cautelare dell’efficacia esecutiva della sentenza di primo grado, in presenza di fumus e periculum.

Massime di principio

• Nel procedimento di riconoscimento di una qualifica o formazione professionale acquisita in altro Stato membro, l’autorità dello Stato ospitante deve effettuare una valutazione comparativa concreta di diplomi, certificati, altri titoli ed esperienze professionali rispetto ai requisiti nazionali, anche quando la fattispecie non rientri nell’ambito applicativo della direttiva 2005/36/CE e trovi fondamento diretto negli artt. 45 e 49 TFUE.
• Gli artt. 45 e 49 TFUE non impongono il riconoscimento automatico di titoli o percorsi formativi stranieri: il richiedente deve produrre documentazione sufficiente a consentire all’amministrazione di identificare la specifica area di competenza e di confrontare le conoscenze e qualifiche acquisite con quelle richieste nello Stato ospitante.
• Quando la comparazione evidenzia una corrispondenza solo parziale tra la formazione straniera e quella nazionale, lo Stato ospitante può esigere che l’interessato dimostri di avere acquisito le conoscenze e qualifiche mancanti e può subordinare il riconoscimento a misure compensative; tali misure presuppongono però che sia previamente identificabile la formazione o qualifica da valutare.
• La legittimità di un diniego amministrativo deve essere valutata sulla base della documentazione disponibile all’amministrazione al momento della sua adozione; la documentazione sopravvenuta nel corso del giudizio non sana retroattivamente l’insufficienza istruttoria originaria, pur potendo rendere necessario un nuovo esame dell’istanza.
• Il dovere di buona fede e correttezza impone all’amministrazione, dopo una prolungata inerzia procedimentale, di assegnare al richiedente un termine ragionevole e non arbitrariamente perentorio per acquisire documenti integrativi da autorità estere; la violazione di tale dovere determina l’illegittimità procedimentale del diniego.
• Quando una sentenza di primo grado si fonda su più rationes decidendi autonome e indipendenti, l’accoglimento dell’appello contro una di esse non elimina gli effetti della sentenza se un’altra ratio, non validamente superata, è sufficiente a sorreggere l’annullamento dell’atto.

Come è indicizzato