Sentenza del 21/02/2020 n. 1336 - Consiglio di Stato

Esito

La controversia

E.I. S.p.A. ha chiesto l'accesso ad una serie di documenti relativi a un atto di accertamento per indebita applicazione di accise (avvisi di pagamento per oltre €81 mln e sanzioni). L'Agenzia ha negato l'accesso a parte dei documenti, in particolare alla corrispondenza con l'Avvocatura dello Stato e al parere ivi reso, invocando l'esclusione prevista per i pareri e la corrispondenza inerente a liti potenziali o in atto (D.P.C.M. 200/1996). Il ricorso e l'appello vertevano su (i) la possibilità di accesso alle "istruzioni" e ad altri documenti prodotti successivamente all'atto impositivo e (ii) la sottrazione all'accesso del parere dell'Avvocatura e del relativo carteggio.

La decisione

Il Consiglio di Stato, con decisione parziale, ha confermato che i pareri e la corrispondenza dell'Avvocatura dello Stato relativi a questioni suscettibili di provocare contenzioso sono sottratti all'accesso in via assoluta (rigetto del secondo motivo d'appello). Tuttavia, in relazione alle "istruzioni" e ad altri documenti diversi dai pareri e dalla corrispondenza difensiva, il Collegio ha disposto un incombente istruttorio: ha ordinato al Direttore dell'Agenzia di depositare, in busta chiusa e sigillata, le istruzioni richiamate (per verificarne la natura e la pertinenza) entro 30 giorni; la trattazione dell'appello è stata rinviata per ulteriore decisione nel secondo trimestre 2020. Le spese sono riservate.

Norme richiamate

• D.P.C.M. 26 gennaio 1996, n. 200, art. 2

  "Ai sensi dell'art. 24, comma 1, della L. 7 agosto 1990, n. 241, in virtù del segreto professionale già previsto dall'ordinamento, al fine di salvaguardare la riservatezza nei rapporti fra difensore e difeso sono sottratti all'accesso i seguenti documenti: a) pareri resi in relazione a lite in potenza o in atto e la inerente corrispondenza; b) atti defensionali; c) corrispondenza inerente agli affari di cui ai punti a) e b)"

  Il Consiglio di Stato interpreta l'art.2 in modo assoluto: i pareri dell'Avvocatura e la corrispondenza inerente a liti potenziali o in atto sono sottratti all'accesso senza possibilità di distinguere la finalità per cui il parere è stato reso o l'incidenza che ha avuto nella gestione della lite.

• L. 7 agosto 1990, n. 241, art. 24, comma 1

  Citata come norma primaria che legittima limitazioni all'accesso per ragioni di segreto professionale. Il TAR aveva ritenuto che l'esclusione ex art.24 fosse temporalmente limitata alla fase di pendenza del procedimento amministrativo, mentre il Consiglio di Stato ha dato prevalenza al regolamento (D.P.C.M. 200/1996) per quanto concerne i pareri dell'Avvocatura, confermando la sottrazione all'accesso per i pareri relativi a questioni suscettibili di contenzioso.

Massime di principio

• I pareri dell'Avvocatura dello Stato e la corrispondenza inerente a liti potenziali o in atto sono generalmente sottratti all'accesso ai sensi del D.P.C.M. 200/1996: non è possibile distinguere la finalità del parere (es. mera istruttoria vs strategia difensiva) per ammettere l'accesso.
• Documenti diversi dai pareri difensivi (es. istruzioni amministrative, note interne antecedenti all'avvio del contenzioso) possono essere accessibili; il giudice può ordinare la loro acquisizione in busta chiusa per verificarne la natura e la pertinenza prima di decidere sull'accesso.
• La tempistica è rilevante: documenti formati successivamente all'instaurazione del giudizio e strettamente attinenti all'attività difensiva sono protetti; documenti anteriori al contenzioso che attengono al procedimento impositivo e alla formazione dell'atto potrebbero essere ostentabili.
• In caso di dubbio sulla qualificazione del documento (defensionale vs istruttorio/decisorio), le amministrazioni possono essere chiamate a depositare i documenti in visione giudiziale (busta chiusa) per valutazione riservata del giudice.
• La riservatezza tra amministrazione e Avvocatura è assimilata al segreto professionale cliente-difensore, giustificando un regime di esclusione piuttosto rigoroso rispetto all'accesso documentale.