Corte di giustizia, Sentenza C-211/19

Applicabilità della direttiva 2003/88 ai membri della Polizia di pronto intervento impiegati alla frontiera

La sentenza, resa in sede di rinvio pregiudiziale dal Tribunale amministrativo e del lavoro di Miskolc (Ungheria), riguarda la qualificazione dei periodi di guardia prestati da un agente della Polizia di pronto intervento ungherese, impiegato nella sorveglianza delle frontiere esterne in un contesto di afflusso di cittadini di paesi terzi. La questione centrale è se, per tali attività, trovino applicazione le definizioni di "orario di lavoro" e "periodo di riposo" della direttiva 2003/88.

Fatti e procedimento principale

UO è entrato a far parte della Polizia di pronto intervento il 1º gennaio 2011. Tra luglio 2015 e aprile 2017 ha prestato servizio in stato di allerta come membro di una pattuglia, nell’ambito di attività di sorveglianza della frontiera meridionale dell’Ungheria. Il datore di lavoro ha ordinato sia un servizio di allerta straordinario sia un servizio di guardia fuori dall’orario ordinario, trattando quest’ultimo come periodo di riposo. UO ha sostenuto invece che quel tempo dovesse essere considerato "orario di lavoro" e retribuito di conseguenza.

Normativa rilevante

La Corte richiama in particolare:

• l’articolo 2 della direttiva 89/391/CEE, che include in linea generale tutti i settori di attività pubblici e privati, ma esclude le attività del pubblico impiego, ad esempio nelle forze armate o nella polizia, quando particolarità inerenti a tali attività vi si oppongano in modo imperativo;
• l’articolo 1, paragrafo 3, della direttiva 2003/88/CE, che estende l’ambito di applicazione della direttiva a tutti i settori di attività privati e pubblici ai sensi dell’articolo 2 della direttiva 89/391;
• l’articolo 2 della direttiva 2003/88/CE, che definisce "orario di lavoro" e "periodo di riposo";
• l’articolo 17, paragrafo 3, della direttiva 2003/88/CE, richiamato nel contesto delle possibili deroghe.

Questioni pregiudiziali

Il giudice nazionale chiedeva sostanzialmente:

• se l’articolo 1, paragrafo 3, della direttiva 2003/88 rinvii all’articolo 2 della direttiva 89/391 anche per delimitare l’ambito di applicazione personale della direttiva sull’orario di lavoro;
• se, in caso affermativo, l’articolo 2, paragrafo 2, della direttiva 89/391 impedisca l’applicazione delle definizioni di cui all’articolo 2 della direttiva 2003/88 agli agenti di polizia membri della Polizia di pronto intervento.

Ragionamento della Corte

La Corte osserva anzitutto che la direttiva 2003/88, in linea di principio, non disciplina la retribuzione dei lavoratori, salvo l’ipotesi delle ferie annuali retribuite. Tuttavia, ciò non rende irrilevante la questione pregiudiziale, poiché il giudice nazionale deve prima stabilire se i periodi controversi rientrino nella nozione di "orario di lavoro" o di "periodo di riposo" ai fini dell’eventuale trattamento economico.

Nel merito, la Corte ricorda che l’articolo 1, paragrafo 3, della direttiva 2003/88 rinvia all’articolo 2 della direttiva 89/391 per determinare il suo ambito di applicazione. Quest’ultima direttiva si applica a tutti i settori pubblici e privati, ma l’articolo 2, paragrafo 2, prevede una deroga per attività specifiche del pubblico impiego, come quelle delle forze armate o della polizia, solo quando particolarità inerenti a tali attività si oppongano in modo imperativo all’applicazione delle regole di tutela.

La Corte ribadisce un orientamento restrittivo della deroga: essa va interpretata in modo da limitarne la portata a quanto strettamente necessario. In particolare:

• le attività della polizia e, più in generale, dei servizi di sicurezza possono rientrare nella deroga solo in circostanze eccezionali di gravità e ampiezza, come catastrofi, attentati o incidenti gravi;
• in condizioni normali, anche attività svolte da forze d’intervento o di soccorso restano soggette alla direttiva 2003/88;
• il mero fatto che l’attività sia imprevedibile o comporti rischi per la salute e la sicurezza non basta da solo a escludere l’applicazione della direttiva.

La Corte rileva che la sorveglianza delle frontiere esterne in presenza di afflusso di cittadini di paesi terzi costituisce certamente un’attività del pubblico impiego e può presentare peculiarità; tuttavia, dal fascicolo non emerge che tali compiti abbiano caratteristiche così specifiche da rendere impossibile una pianificazione dell’orario di lavoro rispettosa della direttiva. Non è dimostrato che la concessione di riposi regolari comprometterebbe un aspetto essenziale del servizio, né che i costi di sostituzione dei lavoratori possano giustificare la mancata applicazione delle regole europee.

Di conseguenza, spetta al giudice del rinvio verificare concretamente se, nel periodo considerato, la missione fosse stata svolta in circostanze eccezionali tali da impedire l’applicazione della direttiva, tenendo conto anche della durata plurimensile del servizio e dell’eventuale impossibilità di organizzare un meccanismo di avvicendamento dell’organico.

Decisione e dispositivo

La Corte dichiara che l’articolo 1, paragrafo 3, della direttiva 2003/88 deve essere interpretato nel senso che l’articolo 2, punti 1 e 2, della stessa direttiva si applica ai membri delle forze dell’ordine che esercitano funzioni di sorveglianza alle frontiere esterne di uno Stato membro in caso di afflusso di cittadini di paesi terzi, salvo che risulti, alla luce di tutte le circostanze pertinenti, che i compiti siano svolti nell’ambito di eventi eccezionali, di gravità e dimensioni tali da richiedere misure indispensabili la cui efficacia sarebbe compromessa dal rispetto della direttiva. La verifica di tale eccezionalità è rimessa al giudice nazionale.

Principio affermato

La deroga prevista per alcune attività della polizia nel pubblico impiego non si applica automaticamente ai servizi di sorveglianza delle frontiere esterne: occorre una prova concreta dell’esistenza di eventi eccezionali che rendano impossibile rispettare la disciplina europea sull’orario di lavoro. In difetto, i periodi di guardia devono essere valutati secondo le nozioni di "orario di lavoro" e "periodo di riposo" della direttiva 2003/88.