Corte di giustizia, Sentenza C-5/19

Costi degli obblighi di stoccaggio nel mercato del gas e procedura di adozione degli atti regolatori

La pronuncia riguarda un rinvio pregiudiziale del Varhoven administrativen sad (Corte suprema amministrativa bulgara) in una controversia tra operatori del settore gas e l’autorità di regolazione bulgara sulla legittimità di norme che trasferiscono sui clienti i costi degli obblighi di stoccaggio di gas naturale imposti alle imprese. La Corte esamina, da un lato, la compatibilità di tale meccanismo con la direttiva 2009/73/CE e con la Carta; dall’altro, la compatibilità con la stessa direttiva di una disciplina nazionale che esenta l’autorità regolatoria da alcune regole procedurali interne quando adotta l’atto impositivo dell’obbligo di servizio pubblico.

Contesto fattuale e procedimento principale

La Bulgartransgaz gestisce il sistema nazionale di trasporto del gas e un impianto di stoccaggio sotterraneo a Chiren, destinato a garantire la sicurezza dell’approvvigionamento e a bilanciare le variazioni stagionali della domanda. La normativa bulgara contestata prevede che i costi sostenuti dalle imprese del gas per obblighi di servizio pubblico siano recuperati tramite i prezzi fatturati ai clienti, mediante una voce distinta in bolletta. La Overgas Mrezhi AD e la Balgarska gazova asotsiatsia hanno impugnato tali disposizioni dinanzi al giudice del rinvio, sostenendo che il sistema grava in modo eccessivo sui clienti finali, in particolare sui privati, e che la procedura di adozione dell’atto regolatorio non avrebbe rispettato le garanzie previste dalla normativa nazionale sugli atti normativi.

Normativa dell’Unione richiamata

La Corte richiama in particolare:

• la direttiva 2009/73/CE, soprattutto l’articolo 3, paragrafi 1-3, e l’articolo 41, paragrafo 16;
• la Carta dei diritti fondamentali, articoli 36 e 38;
• l’articolo 106 TFUE, letto insieme all’articolo 14 TFUE e al protocollo n. 26 sui servizi di interesse generale;
• il regolamento (UE) n. 994/2010, allora applicabile alla sicurezza dell’approvvigionamento di gas, poi sostituito dal regolamento (UE) 2017/1938.

Prima questione: ripercussione sui clienti dei costi degli obblighi di stoccaggio

La Corte ricostruisce la disciplina dell’articolo 3 della direttiva 2009/73/CE, precisando che gli Stati membri possono imporre alle imprese del gas obblighi di servizio pubblico, in particolare in materia di sicurezza dell’approvvigionamento e regolarità della fornitura, purché tali obblighi siano:

• chiaramente definiti;
• trasparenti;
• non discriminatori;
• verificabili;
• idonei a garantire alle imprese dell’Unione parità di accesso ai consumatori nazionali.

La Corte osserva che la controversia non riguarda la legittimità degli obblighi di stoccaggio in sé, ma il fatto che i costi da essi derivanti siano interamente trasferiti sui clienti attraverso i prezzi del trasporto o della fornitura. In sostanza, si tratta di un intervento statale sul prezzo del gas, che può essere compatibile con la direttiva solo se rispetta tre condizioni: perseguimento di un obiettivo di interesse economico generale, proporzionalità e rispetto dei requisiti formali e sostanziali appena ricordati.

Sotto il primo profilo, la Corte considera che il meccanismo bulgaro persegue un obiettivo di interesse economico generale, perché rende neutri per le imprese i costi degli obblighi di stoccaggio e favorisce così l’effettiva attuazione delle misure destinate a garantire sicurezza dell’approvvigionamento e regolarità della fornitura.

Quanto alla proporzionalità, la Corte richiama i criteri elaborati nella giurisprudenza precedente, in particolare:

• idoneità della misura a realizzare l’obiettivo perseguito;
• necessità di un riesame periodico;
• divieto di andare oltre quanto necessario, evitando sovracompensazioni;
• valutazione dell’ambito soggettivo di applicazione e della ripartizione del carico tra categorie di clienti.

La Corte sottolinea che il giudice nazionale dovrà verificare concretamente questi elementi, ma precisa che la ripercussione dei costi non è, di per sé, incompatibile con il diritto dell’Unione. Non è nemmeno incompatibile il fatto che l’onere gravi sull’insieme dei clienti, anche privati, purché eventuali differenziazioni siano obiettivamente giustificate.

Quanto alla tutela dei consumatori, la Corte rileva che la misura incide solo su una componente del prezzo, è collegata al consumo effettivo e deve essere indicata come voce distinta in fattura. Non emerge, inoltre, che essa impedisca allo Stato di adottare ulteriori misure di protezione per i consumatori vulnerabili.

Seconda questione: deroghe procedurali per l’autorità di regolazione

La Corte precisa che l’articolo 3, paragrafo 2, della direttiva 2009/73/CE richiede che gli obblighi di servizio pubblico siano chiaramente definiti, trasparenti e verificabili, il che implica che l’atto che li impone sia motivato, pubblicato e suscettibile di controllo giurisdizionale. Tuttavia, la direttiva non disciplina in modo dettagliato la procedura nazionale di adozione degli atti da parte dell’autorità di regolazione.

Ne consegue che gli Stati membri possono esentare l’autorità di regolazione da alcune regole procedurali interne applicabili agli atti normativi, a condizione che il diritto nazionale assicuri comunque:

• la conformità dell’atto ai requisiti sostanziali dell’articolo 3, paragrafo 2;
• una motivazione completa;
• la pubblicazione dell’atto, con tutela della riservatezza delle informazioni commercialmente sensibili;
• la possibilità di sindacato giurisdizionale.

Dispositivo e significato pratico

La Corte risponde negativamente a entrambe le questioni nel senso della compatibilità della normativa nazionale, ma solo entro i limiti sopra indicati. Per i professionisti, la sentenza conferma che, nel settore del gas, i costi di obblighi di servizio pubblico possono essere traslati sulla clientela finale se la misura è giustificata da un interesse economico generale e supera il test di proporzionalità. La pronuncia ribadisce inoltre che la regolazione nazionale può derogare a talune regole procedurali interne, purché restino intatte le garanzie essenziali di motivazione, pubblicità e tutela giurisdizionale.

Principi affermati

• Gli obblighi di stoccaggio di gas naturale possono essere qualificati come obblighi di servizio pubblico ai sensi dell’articolo 3, paragrafo 2, della direttiva 2009/73/CE.
• I costi di tali obblighi possono essere recuperati tramite i prezzi applicati ai clienti, anche privati, se la misura è proporzionata e non discriminatoria.
• La trasparenza e la verificabilità impongono che l’atto regolatorio sia motivato, pubblicato e impugnabile.
• La direttiva non armonizza in modo esaustivo le procedure nazionali di adozione degli atti regolatori, lasciando agli Stati membri un margine organizzativo, purché siano preservate le garanzie sostanziali e procedurali essenziali.