Sentenza n. 3053/2026 - Roma, Sezione 4

Esito

La controversia

La ricorrente ha impugnato la determinazione regionale di ripiano e gli atti presupposti, deducendo: violazione degli artt. 7 e 10-bis l. 241/1990 e del principio di partecipazione, per mancato effettivo contraddittorio sulle osservazioni presentate; violazione dei principi di trasparenza e conoscibilità dei dati, difetto di istruttoria e motivazione; violazione del d.m. 6 ottobre 2022 e dell'art. 9-ter d.l. 78/2015, per asserita incoerenza tra l'importo complessivo certificato a livello ministeriale e la somma dei fatturati delle singole aziende; erronea quantificazione degli importi individuali, con travisamento dei fatti, difetto di istruttoria e irragionevolezza. Sono state inoltre dedotte, in via derivata, questioni di legittimità costituzionale dell'art. 17, comma 1, lett. c), d.l. 98/2011, dell'art. 1, comma 131, lett. b), l. 228/2012 e dell'art. 9-ter, commi 1, lett. b), 8, 9 e 9-bis, d.l. 78/2015, per violazione degli artt. 3, 23 e 53 Cost., dei principi di legalità, ragionevolezza, proporzionalità, non arbitrarietà, affidamento e certezza del diritto. È stata altresì dedotta l'incompatibilità del payback calcolato al lordo dell'IVA con il principio eurounitario di neutralità dell'IVA e l'illegittimità dell'accordo del 7 novembre 2019 per la fissazione retroattiva dei tetti regionali e per consumazione del potere.

La decisione

Il TAR ha dichiarato il ricorso in parte inammissibile per difetto di giurisdizione, in parte improcedibile per sopravvenuto difetto di interesse e lo ha respinto per il resto. Quanto all'impugnazione della determinazione regionale, il Collegio ha ritenuto che l'attività delle Regioni ai sensi dell'art. 9-ter, comma 9-bis, d.l. 78/2015 sia meramente attuativa, tecnica, contabile e vincolata: la Regione deve verificare i dati contabili, individuare l'elenco delle aziende, applicare la percentuale di ripiano prevista dalla legge e iscrivere il credito in bilancio, senza poter determinare il tetto di spesa, certificarne il superamento o quantificare lo scostamento, competenze statali già esercitate mediante i decreti ministeriali. Ne deriva un rapporto obbligatorio avente a oggetto un diritto soggettivo patrimoniale al corretto calcolo dell'importo, non intermediato dall'esercizio di un potere autoritativo; la controversia appartiene quindi alla giurisdizione del giudice ordinario secondo il criterio del petitum sostanziale. Le censure contro gli atti presupposti e la normativa primaria sono state comunque ritenute infondate alla luce delle sentenze della Corte costituzionale nn. 139 e 140 del 2024: il payback costituisce un contributo solidaristico e non un tributo soggetto all'art. 53 Cost.; la disciplina contiene gli elementi essenziali richiesti dalla riserva di legge; il meccanismo è ragionevole e proporzionato e non viola affidamento e irretroattività, poiché l'obbligo di ripiano era conoscibile dal 2015. Il motivo relativo all'IVA è stato dichiarato improcedibile perché l'art. 9 d.l. 34/2023 consente alle aziende di portare in detrazione l'IVA scorporata dagli importi versati a titolo di payback. Le spese sono state integralmente compensate in ragione della complessità delle questioni.

Norme richiamate

• art. 9-ter, commi 8, 9 e 9-bis, d.l. 78/2015

  «per il ripiano dell’eventuale superamento del tetto di spesa regionale per gli anni 2015, 2016, 2017 e 2018»; «l’elenco delle aziende fornitrici soggette al ripiano per ciascun anno»

  La disciplina attribuisce allo Stato la fissazione e certificazione del tetto e del suo superamento, mentre alle Regioni assegna attività attuative e vincolate di verifica contabile, individuazione delle aziende e imposizione del pagamento.

• art. 17, comma 1, lett. c), d.l. 98/2011, convertito dalla l. 111/2011

  Ha introdotto il tetto di spesa per gli acquisti di dispositivi medici e la disciplina originaria del ripiano.

• art. 1, comma 557, l. 145/2018

  Ha modificato l'art. 9-ter, comma 8, d.l. 78/2015, prevedendo la rilevazione del superamento sulla base del fatturato al lordo dell'IVA e la relativa certificazione ministeriale.

• art. 2 del d.m. 6 ottobre 2022

  Ha confermato le percentuali e le modalità di concorso delle aziende al ripiano secondo la disciplina legislativa.

• art. 3 del d.m. 6 ottobre 2022

  Ha attribuito agli enti del servizio sanitario attività istruttorie e tecnico-contabili di ricognizione, calcolo, validazione e certificazione del fatturato delle singole aziende.

• art. 4 del d.m. 6 ottobre 2022

  Ha disciplinato le attività regionali di verifica della coerenza dei dati, adozione dell'elenco delle aziende e quantificazione degli importi dovuti entro la quota complessiva fissata dal decreto ministeriale.

• art. 9 d.l. 34/2023

  «le aziende fornitrici di dispositivi medici possono portare in detrazione l'IVA determinata scorporando la medesima [...] dall'ammontare dei versamenti effettuati»

  Ha eliminato l'interesse alla censura relativa al payback al lordo dell'IVA, consentendo lo scorporo e la detrazione dell'IVA.

• art. 8 d.l. 34/2023, convertito dalla l. 56/2023

  Ha istituito un fondo e previsto una riduzione della somma dovuta dalle aziende fornitrici, successivamente estesa dalla Corte costituzionale a tutte le aziende con la sentenza n. 139/2024.

• art. 7, comma 1, d.l. 95/2025, convertito dalla l. 118/2025

  «gli obblighi [...] si intendono assolti con il versamento [...] della quota del 25 per cento degli importi indicati nei provvedimenti regionali e provinciali»

  Ha previsto una definizione agevolata degli obblighi di payback per gli anni 2015-2018, con effetti estintivi dell'obbligazione e cessazione della materia del contendere al ricorrere dei presupposti.

• art. 133 c.p.a.

  Il TAR ha precisato che la controversia non rientra nella giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo.

• art. 73, comma 3, c.p.a.

  È stato applicato per sottoporre alle parti la questione dell'improcedibilità del motivo relativo all'IVA.

• art. 74, comma 1, c.p.a.

  Ha consentito il richiamo a precedenti conformi con motivazione semplificata.

• art. 88, comma 2, lett. d), c.p.a.

  È stato richiamato quale fondamento del rinvio a precedenti conformi.

• sentenza Corte costituzionale n. 139/2024

  Ha dichiarato l'illegittimità costituzionale della disciplina nella parte in cui non estendeva la riduzione al 48 per cento a tutte le aziende fornitrici, comprese quelle che avevano instaurato controversie.

• sentenza Corte costituzionale n. 140/2024

  «attività meramente tecnica di quantificazione dell’importo di ripianamento»

  Ha ritenuto il meccanismo di payback ragionevole e proporzionato, rispettoso della riserva di legge e non lesivo dei principi di irretroattività e affidamento.

Massime di principio

• Quando un'amministrazione regionale si limita, in esecuzione di parametri legislativi e di atti statali, a verificare dati contabili, individuare i soggetti obbligati e calcolare matematicamente la quota dovuta, senza margini di discrezionalità amministrativa o tecnica, l'attività non costituisce esercizio di potere autoritativo.
• Le controversie relative al corretto calcolo di somme dovute da imprese in un rapporto obbligatorio patrimoniale, quando l'amministrazione esercita un'attività interamente vincolata e il petitum sostanziale riguarda il quantum debeatur, appartengono alla giurisdizione del giudice ordinario, anche se l'atto è denominato dalla legge «provvedimento».
• Nel sistema del payback dei dispositivi medici, la fissazione del tetto di spesa e la certificazione del suo superamento spettano allo Stato; alle Regioni competono esclusivamente la verifica dei dati contabili, l'individuazione delle aziende soggette al ripiano, l'applicazione delle percentuali previste dalla legge e l'iscrizione del credito in bilancio.
• La disciplina del payback dei dispositivi medici per gli anni 2015-2018 non viola la riserva di legge, poiché individua i soggetti obbligati, l'oggetto della prestazione, le percentuali di ripiano e i criteri generali di determinazione dell'obbligo; il contributo non ha natura tributaria e non è quindi soggetto al parametro dell'art. 53 Cost.
• La successiva concretizzazione, mediante atti del 2019 e del 2022, di un meccanismo di payback già previsto dalla legge dal 2015 non determina retroattività lesiva dell'affidamento, quando le imprese erano già consapevoli dell'esistenza del tetto di spesa e dell'obbligo di ripiano in caso di superamento.
• La sopravvenuta disciplina che consente di detrarre l'IVA scorporata dagli importi versati a titolo di payback fa venir meno l'interesse alla decisione della censura diretta a contestare il calcolo del ripiano al lordo dell'IVA.

Come è indicizzato