Sentenza n. 5760/2026 - Consiglio Di Stato, Sezione 4

Esito

La controversia

Il Comune ha appellato la sentenza del TAR sostenendo: a) l'erroneità della ricostruzione secondo cui non avrebbe dato riscontro alla domanda di permesso di costruire presentata da una delle società e avrebbe omesso di riconoscere l'accesso diretto alla struttura alberghiera; b) l'erroneità della qualificazione dell'azione amministrativa come elusiva della sentenza del TAR Lombardia n. 202/2024 e dell'ordinanza cautelare del Consiglio di Stato n. 1260/2024; c) l'erroneità dell'affermazione secondo cui il Comune non avrebbe coinvolto le società nel procedimento di approvazione dei progetti né riconosciuto loro l'accesso secondo il tracciato più breve e idoneo. Le società hanno resistito e proposto appello incidentale, deducendo la violazione delle garanzie partecipative, il difetto di istruttoria e motivazione, la violazione della sentenza n. 202/2024 e delle clausole convenzionali, la violazione del principio di proporzionalità, il contrasto della soluzione progettuale con le certificazioni antincendio e l'incompetenza della Giunta comunale, ritenendo che il progetto esecutivo introducesse un'opera diversa da quella prevista dal Piano dei servizi e richiedesse una variante di competenza consiliare.

La decisione

Il Consiglio di Stato ha accolto l'appello principale del Comune e respinto l'appello incidentale delle società, riformando integralmente la sentenza del TAR e respingendo entrambi i ricorsi riuniti di primo grado, compresi i motivi aggiunti. La Sezione ha valorizzato la propria successiva sentenza n. 1665/2026, con la quale era stata riformata la sentenza n. 202/2024: l'accesso previsto dalla convenzione non doveva necessariamente consistere in un ingresso rettilineo e perpendicolare dalla SS 301, spettando al Comune la scelta discrezionale e tecnica della precisa collocazione, in funzione dell'interesse pubblico, della sicurezza stradale e dell'organizzazione del territorio. È stata esclusa l'elusione del giudicato e ritenuto che le società avessero avuto, nelle diverse fasi procedimentali, la possibilità di presentare osservazioni, esaminate e puntualmente riscontrate dal Comune. Le modifiche progettuali risultavano inoltre riconducibili agli apporti partecipativi dei privati e finalizzate a una soluzione funzionale per tutte le parti. Non sono stati ravvisati difetti di istruttoria o motivazione, violazioni delle precedenti statuizioni giurisdizionali o delle clausole convenzionali, né sproporzione della soluzione adottata. Le scelte comunali in materia di assetto della zona e viabilità, connotate da ampia discrezionalità anche tecnica, sono sindacabili soltanto per manifesta illogicità o irrazionalità, non riscontrate nel caso concreto. È stata infine esclusa l'incompetenza della Giunta: pur con alcune modifiche, il progetto esecutivo era in stretta continuità con l'intervento originario e non richiedeva una variante di competenza del Consiglio comunale. Le spese del doppio grado sono state compensate per la particolarità e complessità delle questioni.

Norme richiamate

• art. 114 c.p.a.

  Disciplina l'azione di ottemperanza; nel caso concreto il Consiglio di Stato ha escluso che l'attività comunale fosse elusiva della precedente decisione giurisdizionale e ha respinto il ricorso per ottemperanza.

• art. 32 c.p.a.

  Richiamato dalle società nell'appello incidentale in relazione ai capi della sentenza di primo grado; le relative censure sono state respinte.

• art. 3 della convenzione tra le parti

  «accesso» ... «in modo diretto» anche rispetto alla Strada statale n. 301

  La clausola non impone necessariamente un accesso rettilineo e perpendicolare dalla strada statale; consente al Comune di individuare il punto di ingresso più coerente con l'interesse pubblico, la sicurezza della circolazione e i limiti dimensionali e localizzativi previsti.

• art. 21-quinquies l. 241/1990

  Era stato prospettato dal TAR come possibile base per un indennizzo in favore delle società in caso di mancato accordo; la riforma della sentenza e il rigetto dei ricorsi hanno eliminato tale statuizione.

• art. 97 Cost.

  Richiamato dalle società in relazione al buon andamento dell'azione amministrativa; non è stata ravvisata una violazione rilevante ai fini dell'illegittimità degli atti.

Massime di principio

• L'accesso qualificato come «diretto» da una convenzione non deve necessariamente consistere in un ingresso rettilineo e perpendicolare dalla strada pubblica, quando la clausola convenzionale individui i mappali, i limiti dimensionali e le condizioni fisiche del passaggio lasciando all'amministrazione la concreta localizzazione dell'accesso.
• Nell'organizzazione della viabilità e dell'assetto del territorio, l'amministrazione dispone di ampia discrezionalità amministrativa e tecnica; il sindacato giurisdizionale non può sostituire la soluzione ritenuta preferibile dal privato o dal giudice a quella dell'ente, salvo che emergano vizi manifesti di illogicità, irrazionalità, difetto di istruttoria o motivazione.
• Le garanzie partecipative risultano rispettate quando il privato abbia potuto formulare osservazioni nelle diverse fasi del procedimento e l'amministrazione le abbia esaminate e puntualmente riscontrate, anche attraverso modifiche progettuali conseguenti agli apporti partecipativi.
• La modifica di un progetto esecutivo non richiede necessariamente l'approvazione dell'organo consiliare come variante quando l'intervento, pur presentando elementi innovativi, rimanga in stretta continuità funzionale e programmatoria con l'opera originaria e non configuri una diversa opera o una variante urbanistica.
• Non sussiste elusione di una precedente pronuncia giurisdizionale quando l'amministrazione dia alla decisione un'attuazione coerente con la portata effettiva del comando giudiziale, come ricostruita alla luce del contenuto della convenzione e dei poteri discrezionali residui dell'ente.

Come è indicizzato