Sentenza n. 735/2026 - Genova, Sezione 2

Esito

La controversia

I ricorrenti hanno impugnato il provvedimento comunale adottato ai sensi dell’art. 23, comma 6, del d.P.R. n. 380/2001, con il quale era stato ordinato di non eseguire l’intervento oggetto di una SCIA condizionata ex art. 23-bis del medesimo decreto. L’intervento riguardava alcuni volumi cavi, o “terravuoti”, realizzati sopra un’autorimessa interrata e destinati, secondo la prospettazione dei ricorrenti, a essere utilizzati come locali privi dei requisiti di agibilità, oltre a opere accessorie sulle sistemazioni esterne e sulle aperture. Il Comune aveva ritenuto che tali volumi fossero meri cavedi o terrapieni, privi di autonoma utilizzabilità, e che le nuove aperture fossero eccessive e contrastassero con il regolamento edilizio e con le precedenti autorizzazioni paesaggistiche. Sono stati dedotti sei motivi: erronea qualificazione dei volumi e violazione della disciplina edilizia, urbanistica e paesaggistica; difetto di istruttoria, travisamento, illogicità e insufficienza della motivazione; indebita sostituzione del Comune alle valutazioni della Commissione locale per il paesaggio e della Soprintendenza; superamento dei rilievi relativi ad alcune aperture e alla stilatura dei giunti; violazione della partecipazione procedimentale e dell’art. 10-bis della l. n. 241/1990; sproporzione dell’inibizione integrale della SCIA, che comprendeva anche opere autonome e marginali; adozione dell’ordine inibitorio prima dell’acquisizione del parere paesaggistico e quindi, secondo i ricorrenti, nei confronti di una SCIA ancora inefficace. Il Comune ha sostenuto che i volumi erano stati concepiti come terrapieni funzionali a qualificare l’autorimessa come interrata e non potevano essere trasformati successivamente in locali.

La decisione

Il TAR ha accolto il ricorso per il vizio formale e preliminare dedotto con il quarto motivo, ritenendolo assorbente rispetto alle ulteriori censure. La SCIA era una SCIA condizionata ex art. 23-bis del d.P.R. n. 380/2001, presentata insieme alla richiesta di autorizzazione paesaggistica semplificata necessaria per le modifiche dei prospetti, delle aperture, delle finiture e delle scale esterne. L’autorizzazione paesaggistica richiesta costituiva un atto di assenso discrezionale, destinato a essere adottato con provvedimento espresso, implicante la valutazione di conformità dell’intervento alle prescrizioni del vincolo o del piano paesaggistico. In caso di valutazione negativa, l’art. 11, comma 6, del d.P.R. n. 31/2017 impone all’amministrazione di comunicare all’interessato i motivi ostativi e le modifiche indispensabili per una possibile proposta di accoglimento. Poiché l’ordine comunale era stato fondato anche su ragioni paesaggistiche, consistenti nella difformità dalle precedenti autorizzazioni paesaggistiche, esso avrebbe dovuto essere preceduto dalla comunicazione dei motivi ostativi ai sensi dell’art. 10-bis della l. n. 241/1990, nonché dall’indicazione delle modifiche necessarie ai fini dell’accoglimento dell’istanza paesaggistica semplificata. Il giudice ha distinto tale fattispecie da quella della SCIA ordinaria, per la quale ha richiamato un diverso orientamento. Il provvedimento è stato quindi annullato. Il verbale di sopralluogo successivo, relativo a opere già realizzate in difformità dai titoli, è stato ritenuto estraneo al thema decidendum e non incidente sulla legittimità dell’atto impugnato; restano salvi eventuali successivi provvedimenti sanzionatori edilizi e paesaggistici. Spese integralmente compensate.

Norme richiamate

• art. 23, comma 6, d.P.R. n. 380/2001

  Attribuisce all’amministrazione il potere di ordinare di non effettuare l’intervento oggetto della SCIA quando ricorrano i presupposti previsti dalla disciplina edilizia.

• art. 23-bis d.P.R. n. 380/2001

  Disciplina la SCIA condizionata alla preventiva acquisizione degli atti di assenso necessari, tra cui l’autorizzazione paesaggistica.

• art. 146, comma 9, d.lgs. n. 42/2004

  È richiamato quale base del procedimento semplificato per il rilascio dell’autorizzazione paesaggistica.

• art. 11, comma 6, d.P.R. n. 31/2017

  In caso di esito negativo della valutazione di cui al comma 3 l’amministrazione procedente, entro dieci giorni dal ricevimento della richiesta, ne dà comunicazione all’interessato, comunicando contestualmente i motivi che ostano all’accoglimento dell’istanza e le modifiche indispensabili affinché sia formulata la proposta di accoglimento.

  In caso di valutazione paesaggistica negativa nell’ambito del procedimento semplificato, impone la comunicazione dei motivi ostativi e delle modifiche necessarie per l’eventuale accoglimento.

• art. 10-bis l. n. 241/1990

  Richiede la preventiva comunicazione dei motivi ostativi all’accoglimento dell’istanza quando il procedimento paesaggistico condizionante la SCIA sia destinato a concludersi negativamente.

• art. 19, commi 3 e 6-bis, l. n. 241/1990

  È richiamato dai ricorrenti in relazione ai poteri inibitori esercitabili sulla SCIA, ma la decisione è fondata principalmente sulla violazione delle garanzie partecipative proprie del procedimento paesaggistico semplificato.

• art. 2700 c.c.

  Il verbale di sopralluogo redatto da pubblici agenti fa fede fino a querela di falso delle circostanze di fatto attestate, pur restando estraneo, nella fattispecie, al procedimento conclusosi con l’atto impugnato.

Massime di principio

• Quando una SCIA edilizia è presentata ai sensi dell’art. 23-bis del d.P.R. n. 380/2001 ed è condizionata all’acquisizione di un’autorizzazione paesaggistica semplificata, l’amministrazione non può adottare un ordine inibitorio fondato anche su ragioni paesaggistiche senza rispettare le garanzie partecipative previste per il procedimento di autorizzazione paesaggistica.
• Nel procedimento di autorizzazione paesaggistica semplificata, una valutazione negativa di conformità dell’intervento alle prescrizioni del vincolo o del piano paesaggistico impone la preventiva comunicazione dei motivi ostativi e delle modifiche indispensabili per formulare una proposta di accoglimento, ai sensi dell’art. 11, comma 6, del d.P.R. n. 31/2017.
• Quando l’ordine di non effettuare un intervento oggetto di SCIA condizionata è motivato anche dalla difformità paesaggistica dell’intervento, esso deve essere preceduto dalla comunicazione dei motivi ostativi prevista dall’art. 10-bis della l. n. 241/1990; tale obbligo non è escluso dalla natura edilizia della SCIA.
• La disciplina partecipativa applicabile a una SCIA condizionata, in presenza di un autonomo procedimento paesaggistico destinato a concludersi con un provvedimento espresso, si distingue da quella relativa alla SCIA ordinaria, nella quale il potere inibitorio può essere esercitato secondo regole diverse.
• Un accertamento successivo, relativo alla già avvenuta esecuzione di opere in difformità dai titoli edilizi e paesaggistici, non può essere utilizzato per integrare retroattivamente la motivazione dell’ordine inibitorio oggetto del giudizio e resta soggetto all’eventuale autonomo procedimento sanzionatorio.

Come è indicizzato