Sentenza n. 427/2026 - Cagliari, Sezione 2

Esito

La controversia

Il Comune ha impugnato la deliberazione con cui l'assemblea dei sindaci dell'Unione ha approvato il piano di liquidazione predisposto dal commissario liquidatore, ma rielaborato con l'intervento di una consulente dell'Unione, negandogli la quota di 134.665,13 euro dell'avanzo di amministrazione disponibile. Ha dedotto la violazione dell'art. 10 della legge regionale n. 2/2016, dell'art. 7 dello Statuto dell'Unione, dell'art. 3 della legge n. 241/1990 e dell'art. 97 della Costituzione, nonché eccesso di potere per difetto di istruttoria e sviamento. Secondo il ricorrente, la clausola statutaria che comporta, in caso di recesso, la rinuncia al patrimonio e al demanio dell'Unione costituiti con contributi pubblici non sarebbe applicabile all'avanzo di amministrazione disponibile, che deriva dal risultato di amministrazione ed è privo di vincoli di destinazione. Tale avanzo avrebbe dovuto essere attribuito pro quota al Comune recedente, anche per assicurare la continuità dei servizi e delle funzioni riassunti dall'ente. L'Unione ha eccepito il difetto di giurisdizione del giudice amministrativo, sostenendo che la controversia riguarda una pretesa patrimoniale e creditoria.

La decisione

Il TAR ha dichiarato il ricorso inammissibile per difetto di giurisdizione. La controversia è stata qualificata in base al petitum sostanziale, individuato considerando non solo la domanda formale di annullamento, ma anche la causa petendi, i fatti allegati e la natura effettiva del rapporto controverso. Il giudice ha ritenuto che il Comune facesse valere, in sostanza, un diritto soggettivo di credito nei confronti dell'Unione, derivante dall'asserita errata applicazione dei criteri di liquidazione previsti dall'accordo costitutivo dell'Unione. La controversia non rientra nella giurisdizione esclusiva prevista dall'art. 133, comma 1, lett. a), n. 2, c.p.a., perché non riguarda direttamente la formazione, conclusione o esecuzione dell'accordo tra pubbliche amministrazioni né l'esercizio di poteri autoritativi, ma una pretesa patrimoniale collocata a valle dell'adesione all'Unione e del successivo recesso. L'Unione, nel determinare il corrispettivo spettante al Comune, era tenuta ad applicare i criteri stabiliti dall'atto costitutivo, senza margini di discrezionalità o posizione di supremazia. È stata quindi affermata la giurisdizione del giudice ordinario, dinanzi al quale il giudizio potrà essere proseguito ai sensi dell'art. 11, comma 2, c.p.a., riproponendo le questioni di merito. Le spese di lite sono state compensate per la peculiarità della fattispecie e l'esito in rito.

Norme richiamate

• art. 133, comma 1, lett. a), n. 2, c.p.a.

  La giurisdizione esclusiva sulle controversie relative alla formazione, conclusione ed esecuzione degli accordi integrativi o sostitutivi di provvedimenti amministrativi e degli accordi tra pubbliche amministrazioni non si estende alle controversie meramente patrimoniali poste a valle della conclusione dell'accordo e non implicanti l'esercizio di poteri autoritativi.

• art. 15 l. 241/1990

  Il richiamo agli accordi tra pubbliche amministrazioni non determina, di per sé, la giurisdizione esclusiva amministrativa quando la controversia riguarda soltanto una pretesa creditoria fondata sull'applicazione di criteri patrimoniali dell'accordo.

• art. 11, comma 2, c.p.a.

  Dichiarato il difetto di giurisdizione del giudice amministrativo, il giudizio può essere proseguito davanti al giudice ordinario secondo le modalità previste dalla norma, con riproposizione delle questioni di merito.

• art. 7 dello Statuto dell'Unione dei Comuni d'Ogliastra

  il Comune che da essa recede rinuncia per ciò stesso al patrimonio e demanio dell’Unione costituito con contributi statali, regionali e comunali, quest’ultimo se non frazionabile

  La portata della clausola statutaria non è stata esaminata nel merito, poiché il TAR ha escluso la propria giurisdizione sulla controversia relativa alla spettanza della quota dell'avanzo di amministrazione.

Massime di principio

• La giurisdizione si determina in base al petitum sostanziale, ricostruito considerando la causa petendi, i fatti allegati, la natura del rapporto controverso e la consistenza effettiva della situazione giuridica azionata, non in base alla qualificazione formale attribuita dalle parti alla domanda.
• Le controversie tra pubbliche amministrazioni relative alla spettanza e alla liquidazione di somme dovute in applicazione di un accordo costitutivo o organizzativo appartengono alla giurisdizione ordinaria quando hanno a oggetto un diritto soggettivo di credito e si collocano a valle della conclusione dell'accordo.
• La giurisdizione esclusiva amministrativa sugli accordi tra pubbliche amministrazioni non comprende le questioni meramente patrimoniali che non riguardano direttamente la formazione, la conclusione o l'esecuzione dell'accordo e non implicano l'esercizio di poteri autoritativi.
• La mera circostanza che una pubblica amministrazione determini unilateralmente l'importo dovuto non radica la giurisdizione amministrativa se essa opera in applicazione vincolata dei criteri stabiliti dall'accordo, senza discrezionalità né posizione di supremazia.
• Quando il giudice amministrativo dichiara il difetto di giurisdizione, la controversia può essere proseguita davanti al giudice ordinario ai sensi dell'art. 11, comma 2, c.p.a., presso il quale possono essere riproposte le questioni di merito.

Come è indicizzato