Sentenza n. 136/2026 - Trento, Sezione 1

Esito

La controversia

La ricorrente, seconda classificata con 67,40 punti contro i 74,50 dell’aggiudicatario, ha impugnato l’aggiudicazione deducendo: 1) violazione degli artt. 65, 99 e 100 del d.lgs. 36/2023, sostenendo che l’aggiudicatario, persona fisica non ancora iscritta alla CCIAA al momento della partecipazione, non possedesse i requisiti di operatore economico e di idoneità professionale; 2) contraddittorietà e illogicità del bando, che da un lato richiamava la nozione di operatore economico e dall’altro consentiva a una persona fisica di impegnarsi all’iscrizione camerale dopo l’aggiudicazione; 3) eccesso di potere nella valutazione dell’esperienza tecnica e professionale, poiché la commissione aveva attribuito all’aggiudicatario un punteggio superiore nonostante la ricorrente fosse stata gestore della struttura e vantasse esperienza nella gestione della malga; 4) eccesso di potere nella valutazione del progetto gastronomico e di valorizzazione del territorio, con deduzione di disparità di trattamento; 5) violazione dell’art. 13 della l.p. Trento n. 6/2005, per avere il Comune sospeso l’uso civico sul bene senza adeguata motivazione circa il beneficio per la collettività; 6) violazione dell’art. 6, comma 4-bis, d.lgs. n. 228/2001, per il mancato riconoscimento della preferenza spettante ai giovani imprenditori agricoli; 7) violazione dell’art. 4-bis l. n. 203/1982, per il mancato riconoscimento della prelazione agraria al conduttore uscente; 8) sviamento di potere, assumendo che la gara fosse stata indetta per avversione personale degli amministratori verso la ricorrente e la sua famiglia.

La decisione

Il ricorso è stato respinto con sentenza semplificata ex art. 60 c.p.a. Il giudice ha qualificato l’affidamento non come appalto o concessione di servizi, bensì come concessione onerosa del godimento di un bene comunale destinato ad attività commerciale di somministrazione di alimenti e bevande. Mancando la strumentalità del bene rispetto all’erogazione di un servizio pubblico, si tratta di un contratto attivo, cui non si applica integralmente il d.lgs. 36/2023, ma soltanto i principi di risultato, fiducia e accesso al mercato richiamati dall’art. 13, comma 5. La clausola del bando che qualificava la gestione come servizio pubblico non è stata ritenuta decisiva, poiché doveva essere letta come prescrizione modale volta a garantire l’utilizzo del bene secondo la sua destinazione, senza trasformare il rapporto in concessione di servizi. La censura sui requisiti è stata inoltre ritenuta tardiva nella parte in cui contestava la disciplina originaria della procedura, non essendo stata impugnata la delibera a contrarre. In applicazione della l.p. Trento n. 23/1990, il Comune poteva stabilire i requisiti di partecipazione; la previsione dell’impegno all’iscrizione alla CCIAA successivamente all’aggiudicazione è stata considerata legittima, ragionevole e conforme al favor partecipationis, purché l’iscrizione fosse conseguita dall’aggiudicatario, come avvenuto prima dell’approvazione definitiva della graduatoria. Le censure sulle valutazioni tecniche ed economiche sono state respinte perché la commissione aveva applicato i criteri del bando, che valorizzavano l’esperienza nel settore della ristorazione e nella gestione di beni pubblici, non necessariamente la gestione imprenditoriale di una malga. Il sindacato giudiziale sulle valutazioni tecniche è limitato ai casi di manifesta irragionevolezza, errore, travisamento, arbitrarietà o contraddittorietà immediatamente rilevabile, non riscontrati nel caso concreto. Anche la scelta di separare la gestione dell’edificio da quella dei pascoli è stata ritenuta una scelta discrezionale di merito, non manifestamente illogica e comunque tardivamente contestata. La sospensione dell’uso civico è stata ritenuta conforme agli artt. 13, 15 e 10 della l.p. n. 6/2005: la motivazione risultava dalla destinazione dei proventi alla collettività, dagli obblighi di manutenzione e conservazione dell’immobile e dagli ulteriori obblighi gravanti sull’aggiudicatario. Le disposizioni sulla preferenza per i giovani imprenditori agricoli e sulla prelazione agraria non sono state ritenute applicabili, perché l’affidamento riguardava un edificio destinato ad attività commerciale e non terreni agricoli, patrimonio agricolo o un affitto agrario; la relativa censura era comunque tardiva, poiché la ricorrente aveva partecipato alla gara senza contestarne preventivamente la disciplina. Infine, il motivo di sviamento è stato dichiarato inammissibile e comunque infondato per genericità e mancata dimostrazione di elementi precisi e concordanti idonei a provare una finalità estranea a quella istituzionale. La ricorrente è stata condannata alle spese in favore del Comune, liquidate in 2.000 euro oltre accessori; nulla è stato disposto per il controinteressato non costituito.

Norme richiamate

• art. 60 c.p.a.

  Consente la definizione del giudizio con sentenza semplificata quando ricorrono i relativi presupposti e le parti sono state avvisate.

• art. 13, commi 2 e 5, d.lgs. 36/2023

  Le disposizioni del Codice non si applicano ai contratti esclusi, ai contratti attivi e ai contratti a titolo gratuito, anche qualora essi offrano opportunità di guadagno economico, anche indiretto; l’affidamento dei contratti di cui al comma 2 che offrono opportunità di guadagno economico avviene tenendo conto dei principi di cui agli articoli 1, 2 e 3.

  La concessione onerosa del godimento di un bene comunale destinato ad attività commerciale è un contratto attivo, non soggetto all’applicazione integrale del Codice, ma ai principi di risultato, fiducia e accesso al mercato.

• art. 2, comma 1, lett. c), Allegato al d.lgs. 36/2023

  La nozione di concessione di servizi non ricomprende l’affidamento in cui l’obiettivo dell’amministrazione è il mero utilizzo economico di un bene, senza erogazione di un servizio pubblico alla collettività.

• art. 19 l.p. Trento n. 23/1990

  Nel caso di asta pubblica si fa luogo a una gara fra tutte le persone o ditte in possesso dei requisiti prescritti, le quali presentino offerta in regola con le disposizioni del bando.

  Per l’asta pubblica relativa a un contratto attivo la stazione appaltante può fissare i requisiti di partecipazione nel bando.

• art. 39 l.p. Trento n. 23/1990

  Rende applicabile la disciplina provinciale alla cessione in godimento dei beni pubblici.

• artt. 13, 15 e 10 l.p. Trento n. 6/2005

  Consentono, a determinate condizioni e a fronte di un effettivo beneficio per la collettività, la sospensione del vincolo di uso civico per la concessione onerosa del bene e impongono la destinazione dei relativi proventi alla manutenzione, gestione e valorizzazione del patrimonio di uso civico o a finalità di interesse collettivo.

• art. 6, comma 4-bis, d.lgs. n. 228/2001

  Fatto salvo il diritto di prelazione di cui all’articolo 4-bis della legge 3 maggio 1982, n. 203, qualora [...] abbiano manifestato interesse all’affitto o alla concessione amministrativa giovani imprenditori agricoli [...] l’assegnazione dei terreni avviene al canone base [...].

  La preferenza per i giovani imprenditori agricoli presuppone l’affidamento di terreni agricoli o di patrimonio agricolo pubblico; non si applica alla concessione di un edificio comunale destinato alla somministrazione di alimenti e bevande.

• art. 4-bis l. n. 203/1982

  La prelazione agraria del conduttore uscente riguarda l’affitto di fondi agricoli e non la concessione o locazione di un edificio destinato ad attività commerciale.

• art. 40, comma 1, lett. d), c.p.a.

  Impone la specificità dei motivi di ricorso; una censura di sviamento formulata in termini generici e non sostenuta da elementi probatori precisi è inammissibile.

• art. 1, comma 1, l. n. 241/1990

  L’attività amministrativa deve perseguire i fini determinati dalla legge; lo sviamento richiede la prova che il potere sia stato esercitato per una finalità diversa da quella tipica.

Massime di principio

• L’affidamento oneroso del godimento di un immobile pubblico destinato a un’attività commerciale non costituisce concessione di servizi quando l’obiettivo principale dell’amministrazione è la valorizzazione economica del bene e non l’erogazione di un servizio pubblico alla collettività; esso rientra nei contratti attivi e soggiace ai principi generali di risultato, fiducia, concorrenza e accesso al mercato, non all’integrale disciplina del Codice dei contratti pubblici.
• La qualificazione del rapporto come concessione di servizi non può derivare dalla sola previsione del bando secondo cui la gestione non può essere interrotta senza autorizzazione dell’amministrazione, se tale clausola costituisce una modalità di conformazione dell’uso del bene e non impone prestazioni, tariffe o obblighi di servizio rivolti alla collettività.
• Per i contratti attivi disciplinati dalla normativa provinciale, l’amministrazione può ampliare la partecipazione consentendo a una persona fisica di assumere l’impegno a iscriversi alla CCIAA dopo l’aggiudicazione, purché l’iscrizione sia conseguita nei tempi previsti prima del perfezionamento definitivo dell’affidamento e la disciplina sia coerente con l’oggetto del contratto.
• Le valutazioni della commissione in ordine all’esperienza e alla qualità dell’offerta tecnica costituiscono esercizio di discrezionalità tecnica e sono sindacabili soltanto in presenza di manifesta irragionevolezza, errore, travisamento dei fatti, arbitrarietà o contraddittorietà immediatamente rilevabile; il giudice non può sostituire la propria valutazione a quella dell’amministrazione.
• La sospensione dell’uso civico per la concessione onerosa del bene è legittima quando l’amministrazione esplicita, anche mediante motivazione per relationem, il beneficio per la collettività derivante dai proventi, dalla manutenzione e dalla conservazione del bene e dagli obblighi posti a carico del concessionario.
• Le disposizioni sulla preferenza dei giovani imprenditori agricoli e sulla prelazione agraria presuppongono, rispettivamente, l’affidamento di terreni agricoli o di patrimonio agricolo e un rapporto di affitto agrario; non si applicano alla concessione di un edificio pubblico destinato ad attività commerciale, anche se storicamente inserito in un compendio agropastorale.

Come è indicizzato