Sentenza n. 1162/2026 - Consiglio Di Stato, Sezione 2

Esito

La controversia

La controversia riguarda un impianto alimentato a biogas da discarica, ammesso sia al regime CIP 6/92 per una quota di potenza pari a 1,7 MW, sia al regime dei certificati verdi per la produzione eccedente tale quota. A seguito di controlli era emerso che l’impianto non era entrato in esercizio entro il termine prescritto; l’operatore era stato quindi considerato rinunciatario ex tunc ai benefici CIP 6/92. Il GSE aveva successivamente confermato il possesso dei requisiti per la qualifica IAFR e il riconoscimento dei certificati verdi per la produzione eccedente la quota CIP 6, escludendo tuttavia l’estensione dei certificati verdi alla quota già oggetto della convenzione CIP 6. Il TAR Lazio aveva annullato tali provvedimenti, ritenendo possibile l’espansione retroattiva della quota incentivabile mediante certificati verdi. Il GSE ha appellato la sentenza deducendo, oltre a questioni preliminari di ne bis in idem, carenza di interesse e ultrapetizione, la violazione della disciplina sulla non cumulabilità tra CIP 6 e certificati verdi, l’erroneo riconoscimento di un diritto soggettivo all’espansione automatica della quota incentivabile, la violazione dei principi di buona fede, solidarietà e autoresponsabilità, nonché la disparità di trattamento rispetto agli operatori che avevano rinunciato preventivamente alla convenzione CIP 6 per accedere ai certificati verdi. È stato altresì chiesto un rinvio pregiudiziale alla Corte di giustizia UE.

La decisione

Il Consiglio di Stato ha accolto l’appello per le ragioni sostanziali, dichiarando assorbite le questioni preliminari di rito. Ha affermato che la disciplina applicabile esclude il cumulo, anche successivo, tra incentivi CIP 6 e certificati verdi riferiti alla medesima quota di potenza. Il divieto riguarda gli impianti e le iniziative ammesse alle convenzioni CIP 6 e non dipende dall’effettiva percezione materiale dell’incentivo né viene meno per la successiva decadenza dalla convenzione. Non esiste una previsione che imponga al GSE di restituire all’operatore i certificati verdi corrispondenti alla quota già assoggettata al regime CIP 6. La pretesa dell’operatore non costituisce un diritto automatico all’espansione della quota incentivabile: l’emissione dei certificati verdi presuppone un procedimento amministrativo, fondato sulle autodichiarazioni annuali e sui controlli del GSE, i cui esiti devono essere contestati nei termini decadenziali. La mancata richiesta tempestiva dei certificati verdi e la scelta di privilegiare il regime CIP 6 ricadono nella sfera di autoresponsabilità dell’operatore, soprattutto perché la decadenza dalla convenzione era dipesa da una dichiarazione non veritiera sulla data di entrata in esercizio dell’impianto. L’estensione retroattiva dei certificati verdi determinerebbe inoltre una disparità di trattamento rispetto agli operatori che avevano preventivamente rinunciato al CIP 6 e scelto di rendicontare l’intera produzione mediante certificati verdi. Il rinvio pregiudiziale UE è stato ritenuto non rilevante. In riforma della sentenza appellata, il ricorso di primo grado è stato respinto. Spese compensate per la complessità e novità della controversia.

Norme richiamate

• art. 22, comma 5, l. 9/1991

  I prezzi relativi alla cessione, alla produzione per conto dell’Enel, al vettoriamento ed i parametri relativi allo scambio vengono definiti dal CIP entro centottanta giorni dalla data di entrata in vigore della presente legge ed aggiornati con cadenza almeno biennale, assicurando prezzi e parametri incentivanti nel caso di nuova produzione di energia elettrica ottenuta da fonti energetiche di cui al comma 1. Nel caso di impianti che utilizzano fonti energetiche assimilate a quelle rinnovabili, il CIP definisce altresì le condizioni tecniche generali per l’assimilabilità.

  Costituisce la base normativa del regime CIP 6/92 per l’incentivazione della produzione elettrica da fonti rinnovabili o assimilate.

• provvedimento CIP 29 aprile 1992, n. 6

  Disciplina il regime di incentivazione CIP 6/92, caratterizzato dall’acquisto dell’energia prodotta a prezzi fissi e per determinati periodi.

• art. 11, comma 3, d.lgs. 79/1999

  I diritti relativi agli impianti di cui all’articolo 3, comma 7, della legge 14 novembre 1995, n. 481, sono attribuiti al gestore della rete di trasmissione nazionale.

  Impone l’alternatività tra il regime CIP 6 e i certificati verdi per la quota di potenza oggetto della convenzione, escludendo la sovrapposizione dei due incentivi.

• art. 11, comma 5, d.lgs. 79/1999

  Costituisce la base normativa della procedimentalizzazione del riconoscimento dei certificati verdi.

• art. 15, comma 4, d.lgs. 79/1999

  I soggetti di cui al comma 1 che, entro sei mesi dalla data di entrata in vigore del presente decreto, rinunciano espressamente alla facoltà e agli obblighi sottoscritti negli atti di convenzione non sono soggetti ad alcuna sanzione.

  Dimostra che l’ordinamento contemplava la rinuncia preventiva alla convenzione, senza consentire una sanatoria o una conversione retroattiva successiva alla decadenza.

• art. 15 d.lgs. 79/1999

  La qualificazione dell’impianto come rinunciatario rispetto al meccanismo convenzionale non comporta la restituzione dei certificati verdi già attribuiti al GSE né l’automatica estensione dei certificati alla quota precedentemente regolata dal CIP 6.

• art. 3, comma 7, l. 481/1995

  Individua le iniziative oggetto di convenzioni con ENEL, poi GSE, cui si riferisce la cessione dei certificati verdi e il divieto di cumulo.

• art. 14, comma 1, D.M. 18 dicembre 2008

  Il GSE emette a proprio favore e colloca sul mercato di cui all’art. 12, comma 1, i certificati verdi relativi agli impianti di cui all’art. 3, comma 7, della legge 14 novembre 1995, n. 481, entrati in esercizio in data successiva al 1° aprile 1999.

  Conferma che i certificati verdi relativi alla quota di potenza regolata dal CIP 6 sono emessi a favore del GSE e non possono essere riconosciuti automaticamente all’operatore.

• art. 9 D.M. 24 ottobre 2005

  Previsione previgente, sostanzialmente riprodotta dall’art. 14 del D.M. 18 dicembre 2008, sulla cessione al GSE dei certificati verdi relativi agli impianti ammessi al CIP 6.

• art. 9 D.M. 11 novembre 1999

  Previsione originaria sulla cessione al GSE dei certificati verdi relativi agli impianti ammessi al CIP 6.

• art. 5 D.M. 11 novembre 1999

  Disciplina il procedimento di riconoscimento e di emissione dei certificati verdi, fondato sulle dichiarazioni dell’operatore e sui controlli del GSE.

• art. 20, comma 8, d.lgs. 387/2003

  Base normativa dell’adozione del D.M. 24 ottobre 2005 in materia di incentivazione dell’energia elettrica da fonti rinnovabili.

• art. 45 d.l. 78/2010, convertito dalla l. 122/2010

  Richiamato quale intervento di soppressione dell’obbligo di ritiro dell’eccesso di offerta di certificati verdi da parte del GSE.

• art. 267 TFUE

  La richiesta di rinvio pregiudiziale è stata ritenuta non rilevante ai fini della decisione.

• artt. 2 e 97 Cost.

  Richiamati in relazione ai principi di buona fede, solidarietà, buon andamento e autoresponsabilità dell’operatore nella richiesta e gestione degli incentivi.

• art. 3 Cost.

  Richiamato per escludere che l’estensione retroattiva dei certificati verdi possa essere ammessa, poiché determinerebbe una disparità di trattamento rispetto agli operatori che avevano effettuato una scelta diversa.

Massime di principio

• Il divieto di cumulo tra incentivi CIP 6 e certificati verdi opera anche in successione temporale e riguarda la medesima quota di potenza dell’impianto; la successiva decadenza o rinuncia alla convenzione CIP 6 non determina automaticamente l’espansione della quota incentivabile mediante certificati verdi.
• Quando la normativa riferisce la cessione dei certificati verdi agli impianti o alle iniziative ammesse alle convenzioni CIP 6, il divieto di cumulo dipende dall’ammissione dell’impianto al regime convenzionale e non dall’effettiva percezione materiale dell’incentivo.
• Il riconoscimento dei certificati verdi presuppone un procedimento amministrativo, basato sulle dichiarazioni dell’operatore e sui controlli del gestore, sicché l’operatore non vanta un diritto automatico all’ampliamento della quota incentivabile e deve contestare gli esiti del procedimento nel termine decadenziale.
• Il principio di autoresponsabilità impone all’operatore di rappresentare correttamente i presupposti dell’incentivazione e di valutare tempestivamente quale regime incentivante richiedere; le conseguenze della mancata richiesta o della scelta imprenditoriale successivamente rivelatasi sfavorevole non possono essere trasferite sul gestore mediante una domanda giudiziale di integrazione retroattiva.
• Non è compatibile con il principio di parità di trattamento consentire, dopo la decadenza da una convenzione CIP 6 imputabile all’operatore, la conversione retroattiva della quota già interessata dalla convenzione in certificati verdi, poiché ciò favorirebbe l’operatore decaduto rispetto a chi aveva rinunciato preventivamente al CIP 6 per accedere all’altro meccanismo incentivante.

Come è indicizzato