Sentenza n. 1051/2026 - Roma, Sezione 2

Esito

La controversia

La società ha impugnato due provvedimenti del 26 luglio 2023 con i quali ADM ha dichiarato la decadenza da due concessioni per la gestione e l'esercizio di giochi pubblici e ha disposto l'incameramento delle cauzioni. La decadenza relativa a una concessione era fondata sulla pendenza di un procedimento penale a carico del precedente amministratore, per reati connessi alla criminalità organizzata e alla disciplina dei giochi, non dichiarata all'Amministrazione, nonché su una grave e persistente esposizione debitoria verso l'Erario e verso il Fondo Salva Sport. La decadenza relativa all'altra concessione era fondata sulla medesima pendenza del procedimento penale e sull'omessa dichiarazione. La ricorrente ha dedotto: la violazione dell'art. 2 l. 241/1990 e del d.P.C.M. 5 maggio 2011, n. 109, assumendo la perentorietà del termine di novanta giorni per la conclusione del procedimento; la violazione degli artt. 3 e 10-bis l. 241/1990 per la mancata considerazione di una memoria con cui aveva prospettato la salvaguardia della concessione mediante cessione ad altra società; l'erronea valutazione dei fatti e il difetto di istruttoria per la mancata considerazione della sostituzione del precedente amministratore e della cessione delle quote; l'insussistenza o l'insufficiente istruttoria dell'esposizione debitoria; l'illegittimità dell'incameramento della garanzia per mancanza del presupposto debitorio; il difetto di motivazione e l'eccesso di potere.

La decisione

Il TAR ha respinto integralmente il ricorso. Ha ritenuto che il termine di conclusione del procedimento avesse natura ordinatoria, in assenza di una previsione normativa espressa di perentorietà, e che il suo superamento non determinasse di per sé l'illegittimità del provvedimento; inoltre, il ritardo era stato in concreto collegato alle richieste di dilazione formulate dalla società per il pagamento dei debiti erariali. Ha escluso la violazione degli artt. 3 e 10-bis l. 241/1990, poiché la memoria della società era irrilevante rispetto ai presupposti della decadenza e non conteneva elementi idonei a impedirla. La decadenza è stata qualificata come atto vincolato, imposto dalla normativa antimafia e dalle clausole delle convenzioni in presenza dell'imputazione per il reato di cui all'art. 416-bis c.p., di provvedimenti antimafia o dell'omessa dichiarazione della pendenza penale. Conseguentemente, l'eventuale violazione dell'art. 10-bis sarebbe stata comunque non invalidante ai sensi dell'art. 21-octies, comma 2, l. 241/1990. La sostituzione del precedente amministratore e la cessione delle quote non hanno inciso sull'obbligo di decadenza, poiché il possesso dei requisiti morali deve essere continuo durante il rapporto concessorio e le situazioni ostative antimafia non sono suscettibili di essere superate mediante misure di self-cleaning. La censura sull'esposizione debitoria è stata respinta sia perché la società non aveva formulato puntuali controdeduzioni alle poste debitorie analiticamente indicate dall'Amministrazione, sia perché il provvedimento era plurimotivato e sarebbe rimasto legittimo anche in presenza dell'eventuale caducazione del motivo relativo ai debiti. L'incameramento della cauzione è stato ritenuto conforme alle convenzioni, che lo prevedevano in caso di decadenza o revoca quale clausola penale, indipendentemente dalla prova del danno, salvo il maggior danno, ai sensi dell'art. 1382 c.c. È stata infine respinta la censura di difetto di motivazione, poiché i provvedimenti indicavano chiaramente i presupposti della decadenza. La società è stata condannata al pagamento di 3.000 euro di spese di giudizio, oltre accessori, in favore di ADM.

Norme richiamate

• art. 2 l. 241/1990

  Il termine di conclusione del procedimento è ordinatorio, salvo che una specifica previsione normativa ne stabilisca espressamente la perentorietà; il suo superamento non determina di per sé l'illegittimità del provvedimento finale.

• artt. 3 e 10-bis l. 241/1990

  La mancata considerazione delle osservazioni del privato non incide sulla validità dell'atto quando le osservazioni siano manifestamente irrilevanti rispetto a un provvedimento vincolato.

• art. 21-octies, comma 2, l. 241/1990

  La violazione delle garanzie partecipative non comporta l'annullabilità del provvedimento vincolato quando sia dimostrato che il suo contenuto non avrebbe potuto essere diverso.

• art. 24, comma 5, d.l. 98/2011

  La pendenza di un'imputazione riconducibile all'art. 416-bis c.p. o la sussistenza di situazioni ostative previste dalla normativa antimafia impone l'adozione della decadenza dalla concessione di giochi pubblici, secondo quanto ritenuto dal giudice.

• artt. 84, comma 4, lett. a), e 94, comma 2, d.lgs. 159/2011

  Le situazioni ostative antimafia rilevano ai fini della decadenza e non consentono il ricorso al self-cleaning previsto per altre cause di esclusione.

• art. 80, commi 1, 2 e 7, d.lgs. 50/2016

  Il principio di continuità nel possesso dei requisiti generali impedisce di ritenere sanata, durante il rapporto, una situazione ostativa antimafia mediante il mutamento dell'amministratore o della compagine societaria.

• art. 1382 c.c.

  L'incameramento della garanzia previsto dalla convenzione in caso di decadenza opera come clausola penale e non richiede la prova del danno, salvo il diritto al maggior danno se previsto.

• artt. 21, comma 3, lett. a), e 23, comma 2, lett. c), delle convenzioni di concessione

  Le clausole convenzionali rendono obbligatoria l'adozione della decadenza nelle ipotesi antimafia e di omessa dichiarazione, distinguendola dalle ipotesi in cui l'Amministrazione dispone di una facoltà discrezionale di revoca.

• artt. 15, comma 5, e 20, comma 4, delle convenzioni di concessione

  In caso di decadenza o revoca l'Amministrazione procede all'incameramento della garanzia, salvo il maggior danno.

Massime di principio

• Il superamento del termine di conclusione di un procedimento amministrativo non rende di per sé illegittimo il provvedimento finale quando il termine abbia natura ordinatoria e non sia prevista dalla legge la sua perentorietà.
• Quando la decadenza da una concessione è imposta dalla normativa antimafia e dalle clausole convenzionali in presenza di presupposti vincolanti, le osservazioni del privato sono irrilevanti se non contengono elementi idonei a escludere quei presupposti; l'eventuale violazione dell'art. 10-bis l. 241/1990 non comporta annullabilità ai sensi dell'art. 21-octies, comma 2, della stessa legge.
• Il mutamento dell'amministratore, della compagine societaria o dell'assetto proprietario non elimina una situazione ostativa antimafia già rilevante ai fini della decadenza, poiché i requisiti morali devono essere posseduti senza soluzione di continuità durante il rapporto concessorio.
• Le situazioni ostative derivanti dalla normativa antimafia non possono essere superate mediante misure di self-cleaning, istituto riferibile a differenti cause di esclusione e non alle fattispecie antimafia considerate nella decisione.
• Quando il provvedimento di decadenza è plurimotivato, la contestazione vittoriosa di uno soltanto dei motivi non determina l'annullamento se gli ulteriori motivi, autonomamente idonei a sorreggere l'atto, restano legittimi.
• L'incameramento della garanzia previsto dalla convenzione in caso di decadenza o revoca costituisce clausola penale e può essere disposto senza prova del danno, salvo il maggior danno previsto dalla convenzione.

Come è indicizzato