Sentenza n. 16536/2026 - Roma, Sezione 2Q

Esito

La controversia

Otto ricorrenti, indicati nell’ordinanza come eredi di precedenti intestatari catastali e, a seconda dei casi, livellari o concedenti di terreni interessati dalle opere, hanno impugnato le ordinanze comunali n. 2 del 19 luglio 2024 e n. 3 del 6 agosto 2024, quest’ultima rettificativa della prima. L’ordine riguardava sette manufatti o interventi — tra cui fabbricati, tettoia, struttura per posti auto e magazzino, piscina, accessi con cancelli, vasche, muro perimetrale e movimentazione di terra — realizzati tra il 2022 e il 2024 senza titoli edilizi; il Comune individuava come esecutore il soggetto che aveva realizzato le opere e ingiungeva la demolizione anche ai ricorrenti. Con il primo motivo essi hanno contestato l’assimilazione del livellario e del concedente al proprietario e la mancata considerazione della diversa disponibilità del fondo. Con il secondo hanno denunciato difetto d’istruttoria e contraddittorietà, sostenendo che l’individuazione sulla base delle visure catastali e di ricerche anagrafiche non provava né l’esistenza del livello né la loro qualità di eredi, non essendo documentata l’accettazione dell’eredità. Con il terzo hanno dedotto difetto di legittimazione passiva, poiché le opere erano state realizzate da un altro soggetto e i ricorrenti non avevano posseduto il fondo. Con il quarto hanno contestato l’avvertimento sulle conseguenze dell’inottemperanza, sostenendo che spese della demolizione d’ufficio e sanzione pecuniaria non potessero gravare sui proprietari incolpevoli. Il Comune ha eccepito l’inammissibilità per non omogeneità delle posizioni dei ricorrenti; il TAR, dopo avere disposto un’istruttoria sui presupposti dell’individuazione di livellari e concedenti, ha prescisso dall’esame dell’eccezione.

La decisione

Il ricorso è stato respinto, prescindendo dall’eccezione comunale d’inammissibilità in applicazione dell’economia processuale. Il primo motivo è stato respinto: il livello è ricostruito come diritto reale di godimento assimilabile all’enfiteusi; l’ampiezza dei poteri del livellario lo pone in rapporto con il bene tale da consentirgli di intervenire per ripristinare la legalità, mentre il concedente conserva la titolarità formale della proprietà. Entrambi possono quindi essere destinatari dell’ordine demolitorio, insieme al responsabile materiale dell’abuso; la diversa ampiezza delle rispettive facoltà non esclude tale legittimazione. Il concedente potrà sottrarsi alle sanzioni conseguenti alla mancata ottemperanza, inclusa l’acquisizione gratuita e quella pecuniaria, dimostrando che l’inottemperanza non gli è imputabile. È stato respinto anche il secondo motivo: per individuare i destinatari dell’ordine l’amministrazione può fare riferimento alle risultanze catastali e non è tenuta a svolgere accertamenti giuridici sui rapporti privatistici. I ricorrenti non hanno specificamente negato la qualità di eredi né documentato rinunce all’eredità o indicato gli effettivi successori; peraltro, la mancata accettazione dell’eredità non è stata ritenuta idonea, da sola, a impedire l’adozione della misura demolitoria. Il terzo motivo è stato respinto: la natura reale della demolizione consente di rivolgere l’ordine anche al proprietario o al titolare del diritto reale di godimento che non abbia eseguito materialmente l’abuso, il quale deve attivarsi per tutelare la propria posizione. Il quarto motivo è stato dichiarato inammissibile per difetto d’interesse, perché l’avvertimento sulle eventuali conseguenze dell’inottemperanza non è una statuizione dispositiva né immediatamente lesiva: tali conseguenze presuppongono un successivo accertamento e un formale provvedimento. Spese compensate per la peculiarità e la parziale novità delle questioni.

Norme richiamate

• art. 31 d.P.R. 380/2001

  Tale ricostruzione dell’istituto conduce, ad avviso del Collegio, ad individuare, sulla scorta del paradigma normativo di cui all’art. 31 del d.P.R. n. 380 del 2001, sia il livellario sia il concedente quali soggetti passivamente legittimati a subire la sanzione demolitoria.

  L’ordine demolitorio può essere rivolto non soltanto all’esecutore materiale, ma anche al livellario, per l’ampiezza dei poteri sul bene e la possibilità di intervenire per ripristinare la legalità, e al concedente, quale titolare formale della proprietà.

• art. 29, comma 1, d.P.R. 380/2001

  Non disponibile: la disposizione è menzionata tra le norme dedotte nel quarto motivo, ma la decisione non ne espone né applica una specifica interpretazione.

  La decisione non fonda su questa disposizione una statuizione interpretativa autonoma.

• art. 31, comma 2, d.P.R. 380/2001

  Non disponibile: la disposizione è menzionata tra le norme dedotte nel quarto motivo, ma la decisione non ne espone né applica una specifica interpretazione.

  La decisione non fonda su questa disposizione una statuizione interpretativa autonoma.

• art. 565 c.c.

  Non disponibile: la disposizione è richiamata per descrivere la successione degli intestatari catastali, ma la decisione non ne espone né applica una specifica interpretazione.

  La decisione non formula un principio interpretativo autonomo sulla norma successoria.

• art. 15, comma 5, l.r. Lazio 11 agosto 2008, n. 15

  Non disponibile: la disposizione è riportata nell’avvertimento contestato dai ricorrenti, ma il TAR dichiara inammissibile la censura perché riferita a un contenuto non dispositivo e non immediatamente lesivo.

  La decisione non interpreta nel merito la disposizione; ritiene non impugnabile in via immediata l’avvertimento sulle conseguenze future dell’inottemperanza.

Massime di principio

• Ai fini dell’ordine di demolizione previsto dall’art. 31 d.P.R. 380/2001, il livellario può essere destinatario della misura in ragione dei poteri sostanziali sul bene che gli consentono di intervenire per ripristinare la legalità edilizia; anche il concedente può esserne destinatario, in quanto titolare formale della proprietà, pur non avendo realizzato materialmente l’abuso.
• La natura reale della sanzione demolitoria consente di ingiungere la demolizione anche al proprietario o al titolare di un diritto reale di godimento che non abbia eseguito l’abuso; la possibilità di sottrarsi alle sanzioni per mancata ottemperanza va valutata in relazione alla prova della non imputabilità dell’inottemperanza.
• Nel procedimento sanzionatorio edilizio, l’amministrazione può individuare i soggetti da raggiungere con l’ordine demolitorio facendo riferimento alle risultanze catastali, senza essere tenuta a svolgere accertamenti giuridici sui rapporti privatistici o sulla titolarità sostanziale del bene.
• La mancata accettazione dell’eredità non è, di per sé, un’esimente dagli effetti dell’ordine di demolizione quando la misura è necessaria a rimuovere l’abuso e il cespite resta nella disponibilità dei successori; chi contesta la qualità di erede deve allegare e documentare in modo specifico la propria posizione.
• È inammissibile per difetto d’interesse l’impugnazione dell’avvertimento contenuto nell’ordine di demolizione sulle conseguenze dell’eventuale inottemperanza, quando tali conseguenze richiedono un successivo accertamento e l’adozione di un formale provvedimento.

Come è indicizzato