Sentenza n. 452/2026 - Firenze, Sezione 4

Esito

La controversia

La ricorrente, titolare di una concessione demaniale marittima per il mantenimento di un punto di ormeggio, aveva ottenuto l’indicazione della proroga della concessione sino al 31 dicembre 2033 ai sensi dell’art. 1, commi 682 e 683, l. n. 145/2018. Ha impugnato la licenza suppletiva del 23 ottobre 2023 nella parte in cui prevedeva che la concessione mantenesse efficacia fino alla data stabilita dalle norme vigenti, sostenendo che l’amministrazione avrebbe dovuto rispettare la precedente proroga sino al 2033. Con il primo motivo ha dedotto l’illegittima mancata considerazione della proroga, anche sul presupposto dell’insussistenza della scarsità della risorsa naturale e della conseguente inapplicabilità della direttiva 2006/123/CE. Con il secondo motivo ha dedotto che la riduzione della durata della concessione avrebbe richiesto un previo annullamento d’ufficio dell’atto di proroga ai sensi dell’art. 21-nonies l. n. 241/1990, lamentando altresì la lesione del legittimo affidamento. Con motivi aggiunti ha impugnato il decreto commissariale che disponeva la rideterminazione della scadenza delle concessioni turistico-ricreative e sportive non oltre il 31 dicembre 2024, la comunicazione con cui tale termine era stato opposto alla ricorrente e, per quanto occorresse, la deliberazione del Comitato portuale. Nelle memorie conclusive ha inoltre sostenuto l’inapplicabilità della direttiva Bolkestein alle concessioni relative a specchi d’acqua e punti di ormeggio per la nautica da diporto, richiamando anche la modifica legislativa del 2024.

La decisione

Il TAR ha respinto il ricorso principale e i motivi aggiunti, ritenendo infondate tutte le censure. La proroga al 2033 apposta dall’Autorità portuale sulla concessione non costituiva un rinnovo né una nuova valutazione amministrativa degli interessi o della scarsità della risorsa, ma un atto meramente ricognitivo della proroga automatica prevista dalla legge n. 145/2018. Poiché tale disciplina nazionale è stata dichiarata incompatibile con il diritto dell’Unione e successivamente abrogata o superata dalla legislazione sopravvenuta, l’amministrazione non doveva adottare un atto di revoca o di annullamento d’ufficio: la non applicazione della norma interna incompatibile comporta il venir meno degli effetti da essa prodotti, senza necessità di autotutela, anche quando vi sia stato un atto amministrativo dichiarativo della proroga. Gli atti impugnati si sono limitati a prendere atto della nuova disciplina legislativa, in particolare dell’art. 3, comma 1, lett. a), l. n. 118/2022, che stabiliva la prosecuzione delle concessioni, comprese quelle relative a strutture dedicate alla nautica da diporto e ai punti d’ormeggio, sino al 31 dicembre 2024. È stata esclusa anche la lesione del legittimo affidamento, poiché una prassi nazionale contraria al diritto dell’Unione non può fondare un affidamento tutelabile dell’operatore economico. Il TAR ha inoltre ritenuto applicabile la direttiva 2006/123/CE alle concessioni di specchi d’acqua per pontili e ormeggio di imbarcazioni da diporto: tali concessioni riservano un bene demaniale scarso a un operatore economico per lo svolgimento di un’attività d’impresa e devono quindi essere affidate mediante procedura concorrenziale. L’esclusione dei servizi portuali dalla direttiva non comprende i porti turistici né le concessioni per l’ormeggio da diporto, poiché i servizi portuali cui si riferisce l’art. 2, paragrafo 2, della direttiva riguardano le operazioni di carico, scarico, trasbordo, deposito e movimentazione delle merci ai sensi dell’art. 16 l. n. 84/1994. La modifica introdotta dal d.l. n. 131/2024 non ha escluso l’applicabilità della direttiva Bolkestein, ma ha inciso soltanto sulla durata delle proroghe legislative. La ricorrente è stata condannata al pagamento di € 3.000,00 per spese di lite.

Norme richiamate

• art. 1, commi 682 e 683, l. n. 145/2018

  La proroga automatica delle concessioni demaniali marittime sino al 31 dicembre 2033 è stata ritenuta incompatibile con il diritto dell’Unione e non idonea a fondare un diritto alla prosecuzione del rapporto.

• art. 12 direttiva 2006/123/CE

  un’autorizzazione, quale una concessione di occupazione del demanio marittimo, sia rilasciata per una durata limitata adeguata e non possa prevedere la procedura di rinnovo automatico

  La disposizione ha effetto diretto e vieta proroghe automatiche e generalizzate delle concessioni di occupazione del demanio marittimo; le concessioni relative a specchi d’acqua per attività diportistiche devono essere affidate con procedura trasparente e imparziale quando vi sia scarsità della risorsa.

• art. 49 TFUE

  È richiamato quale parametro del contrasto delle proroghe automatiche delle concessioni demaniali marittime con il diritto eurounionale.

• art. 3, comma 1, lett. a), l. n. 118/2022

  continuano ad avere efficacia fino al 31 dicembre 2024

  Ha fissato, nella versione vigente ratione temporis, la prosecuzione sino al 31 dicembre 2024 delle concessioni demaniali, comprese quelle per strutture dedicate alla nautica da diporto e i punti d’ormeggio, rendendo gli atti amministrativi impugnati meramente ricognitivi della durata stabilita dalla legge.

• art. 21-nonies l. n. 241/1990

  Non imponeva l’adozione di un annullamento d’ufficio, perché la rideterminazione della durata derivava direttamente dalla non applicazione della proroga legislativa incompatibile con il diritto dell’Unione e dalla legislazione sopravvenuta.

• art. 2, comma 2, direttiva 2006/123/CE

  servizi nel settore dei trasporti, ivi compresi i servizi portuali

  L’esclusione dei servizi portuali non comprende i porti turistici e le concessioni di specchi d’acqua per l’ormeggio di imbarcazioni da diporto; i servizi portuali esclusi riguardano le attività connesse alla movimentazione delle merci.

• art. 16 l. n. 84/1994

  al carico, lo scarico, il trasbordo, il deposito, il movimento in genere delle merci e di ogni altro materiale, svolti nell'ambito portuale

  Definisce i servizi portuali rilevanti ai fini dell’esclusione dalla direttiva 2006/123/CE, distinguendoli dalle attività di ormeggio e nautica da diporto.

• art. 1161 Codice della navigazione

  È richiamato negli atti amministrativi impugnati con riguardo alla legittimità dell’occupazione delle aree demaniali durante il periodo transitorio, ma non costituisce il fondamento autonomo della decisione.

Massime di principio

• La proroga automatica di una concessione demaniale marittima disposta direttamente dalla legge, anche quando sia stata recepita dall’amministrazione mediante annotazione o timbro sul titolo concessorio, non costituisce un rinnovo né un nuovo provvedimento concessorio fondato su una rinnovata valutazione degli interessi pubblici e della scarsità della risorsa.
• Quando una proroga legislativa di una concessione demaniale è incompatibile con il diritto dell’Unione, la sua mancata applicazione fa venir meno gli effetti prodotti sulla durata della concessione senza necessità di un previo provvedimento di revoca o annullamento d’ufficio dell’atto amministrativo meramente ricognitivo della proroga.
• Una prassi amministrativa o legislativa nazionale contraria al diritto dell’Unione non può generare, in capo al concessionario che ne abbia beneficiato, un legittimo affidamento tutelabile alla prosecuzione del rapporto concessorio.
• Le concessioni di specchi d’acqua demaniali per l’installazione di pontili e l’ormeggio di imbarcazioni da diporto costituiscono autorizzazioni di servizi contingentate quando riservano un’area demaniale a un operatore economico per lo svolgimento di un’attività d’impresa; esse devono essere affidate mediante una procedura concorrenziale conforme all’art. 12 della direttiva 2006/123/CE.
• L’esclusione dalla direttiva 2006/123/CE dei servizi portuali non si estende alle concessioni di porti turistici o di specchi d’acqua destinati all’ormeggio da diporto, poiché i servizi portuali esclusi riguardano le operazioni di carico, scarico, trasbordo, deposito e movimentazione delle merci.
• Una disposizione legislativa sopravvenuta che stabilisca direttamente la nuova durata delle concessioni demaniali rende meramente ricognitici gli atti amministrativi con cui l’autorità concedente comunica o prende atto della scadenza, senza che tali atti possano essere censurati per omessa attivazione dell’autotutela decisoria.

Come è indicizzato