Circolare n. 29 del 28/03/2008

Prevenzione e contrasto all’evasione – Indirizzi operativi 2008 in materia di contenzioso tributario

La circolare definisce le linee di azione per il 2008 nella gestione del contenzioso tributario, in coerenza con il piano aziendale 2008-2010 e con l’obiettivo di rafforzare la sostenibilità della pretesa tributaria. L’impostazione è chiaramente orientata a una difesa erariale più efficace, tempestiva e misurabile, con un forte coinvolgimento degli Uffici locali, dei team di assistenza legale e delle Direzioni regionali.

Contesto e obiettivi generali

La circolare prende le mosse dall’assegnazione degli obiettivi provvisori e poi definitivi di budget per il 2008 e richiama il piano aziendale 2008-2010, nel quale il contenzioso tributario è considerato un momento decisivo della strategia di prevenzione e contrasto dell’evasione ed elusione. L’Agenzia è chiamata a consolidare in giudizio le proprie posizioni interpretative e gli esiti delle attività di controllo, contribuendo al gettito e al raggiungimento degli obiettivi di entrata.

Soggetti coinvolti e organizzazione dell’attività difensiva

L’attività di difesa in giudizio è affidata ai team di assistenza legale (TAL) oppure, negli uffici di minori dimensioni, a gruppi di funzionari incaricati del contenzioso. I TAL non si occupano solo delle controdeduzioni, ma seguono anche:

• la conciliazione giudiziale;
• il riesame in autotutela;
• le proposte di riscossione provvisoria e definitiva, nonché di sgravio e rimborso;
• l’esecuzione dei provvedimenti giurisdizionali;
• gli adempimenti relativi ai processi diversi da quelli tributari.

Le Direzioni regionali hanno funzioni di programmazione, indirizzo, coordinamento e controllo e devono dare attuazione agli indirizzi della circolare trasmettendo gli atti per conoscenza alla struttura centrale. Devono inoltre vigilare sull’uniforme applicazione dei principi indicati.

Qualità della difesa e sostenibilità della pretesa tributaria

La circolare insiste sulla necessità di garantire tutti gli adempimenti processuali richiesti dalla normativa, poiché la qualità della difesa si misura sulla tempestività, completezza ed efficacia degli atti. In particolare, vengono evidenziati tre profili essenziali:

• costituzione in giudizio tempestiva ed esauriente;
• presenza qualificata e sistematica alle udienze;
• esame sollecito delle decisioni giurisdizionali.

È inoltre richiamata l’importanza di mantenere costantemente aggiornate le basi informative automatizzate e di utilizzare in modo completo e tempestivo le applicazioni informatiche per la gestione del contenzioso.

Controllo regionale e priorità operative

Le Direzioni regionali devono effettuare un controllo selettivo sulla correttezza degli adempimenti svolti dagli Uffici, con priorità alle controversie di maggiore valore economico. L’attenzione deve concentrarsi in particolare su:

• giudizi in cui l’Ufficio non risulta costituito;
• acquiescenze;
• tempestività e sistematicità dell’esecuzione delle decisioni;
• giudizi di ottemperanza;
• completezza e corrispondenza dei dati inseriti nel sistema informativo rispetto allo stato reale del processo.

Incremento degli esiti favorevoli e strumenti deflativi

Un asse centrale della circolare è l’aumento degli esiti favorevoli in Commissione tributaria provinciale e regionale, considerato anche come leva per disincentivare contenziosi di dubbio fondamento. La circolare collega tale obiettivo a un miglioramento della qualità della difesa e all’uso più efficace degli strumenti deflativi del contenzioso, in particolare autotutela, accertamento con adesione e conciliazione giudiziale.

I TAL devono riesaminare preliminarmente la fondatezza dell’atto impugnato e la sostenibilità della pretesa, valutando se vi siano i presupposti per l’autotutela o per la conciliazione, anche parziale. Se il contraddittorio per l’accertamento con adesione non ha avuto esito, la possibilità di conciliazione giudiziale va valutata soprattutto in presenza di fatti nuovi o circostanze non adeguatamente rappresentate.

Gestione della conciliazione giudiziale

Tutte le attività relative alla conciliazione giudiziale devono essere gestite esclusivamente tramite l’applicazione informatica della sezione "Contenzioso" del portale F.I.S.Co., anche per finalità statistiche. La circolare segnala che nel 2007 sono state depositate 3.096 proposte di conciliazione giudiziale relative ad atti impugnati derivanti da attività di controllo.

Costituzione in giudizio: contenuto e tempistiche

La tempestiva ed esauriente costituzione in giudizio di primo grado è indicata come attività determinante per l’esito del processo. Le controdeduzioni devono contestare specificamente tutti i motivi del ricorso e corredarsi della documentazione probatoria; non è sufficiente una difesa generica della legittimità dell’atto.

In presenza di richiesta di sospensione dell’esecuzione dell’atto ex art. 47 del D.lgs. n. 546/1992, l’Ufficio deve prendere posizione nelle controdeduzioni e valutare se subordinare l’eventuale sospensione a idonea garanzia. Se la richiesta è formulata con atto separato, l’Ufficio deve comunque intervenire con memoria, se già costituito in giudizio.

Le Direzioni regionali devono monitorare le costituzioni in giudizio arretrate e attivare azioni correttive, come piani straordinari di smaltimento o attribuzione di lavorazioni ad altri Uffici. La circolare rileva anche dati nazionali ancora pendenti: 8.905 costituzioni in giudizio da depositare in CTP e 614 in CTR.

Partecipazione alle udienze

La partecipazione alla pubblica udienza è considerata un momento essenziale della difesa, utile a sintetizzare e illustrare al collegio giudicante i punti decisivi della posizione erariale. Deve essere garantita non solo nelle udienze di merito, ma anche in camera di consiglio per i procedimenti cautelari, con priorità alle liti di maggiore valore economico. La concessione o meno della sospensione può infatti influenzare l’esito del giudizio di merito.

Esame e esecuzione delle decisioni

L’esame dei provvedimenti giurisdizionali deve essere organizzato in modo da assicurare la tempestiva esecuzione degli adempimenti conseguenti. La circolare richiede in particolare:

• l’esecuzione tempestiva delle decisioni, per evitare decadenze, aggravi di spese, giudizi di ottemperanza ed esecuzioni forzate;
• la tempestiva impugnazione dei provvedimenti sfavorevoli oppure la tempestiva e motivata acquiescenza;
• la protocollazione e sottoscrizione dell’acquiescenza da parte del Direttore dell’Ufficio o di un suo delegato prima della scadenza del termine di impugnazione.

Obiettivi di produzione per il 2008

Per il contenzioso tributario vengono indicati otto indicatori di budget, tra cui:

• autorizzazioni all’appello rilasciate o negate dalle Direzioni regionali almeno 10 giorni prima della scadenza del termine di impugnazione;
• proposte di ricorso per cassazione istruite dagli Uffici locali e dal Centro operativo di Pescara e trasmesse alla Direzione regionale;
• partecipazione dell’Ufficio alle pubbliche udienze per controversie sotto e sopra € 5.000;
• costituzioni in giudizio in CTP e CTR per i ricorsi notificati in specifici intervalli temporali, con distinzione tra valori inferiori e superiori a € 100.000.

Obiettivi operativi sperimentali

Accanto agli obiettivi di budget, la circolare introduce obiettivi operativi per il 2008. In particolare, deve essere assicurato:

• l’inserimento nel sistema del 100% dei ricorsi in CTP e CTR entro 30 giorni dalla notifica, ridotti a 20 giorni per i ricorsi per cassazione del contribuente;
• l’acquisizione del 100% delle sentenze di primo e secondo grado entro 30 giorni dalla comunicazione del dispositivo, o entro 20 giorni per i decreti dell’art. 27 del D.lgs. n. 546/1992;
• l’inserimento del 100% degli atti di acquiescenza entro 30 giorni dalla protocollazione;
• la tempestiva costituzione in giudizio in CTP e CTR per almeno il 90% dei ricorsi sotto la soglia di € 100.000, con percentuali diverse per Lazio, Sicilia, Campania.

Sono inoltre confermati due indicatori da valutare a consuntivo: la riassegnazione dei ricorsi ancora in carico agli Uffici soppressi e l’acquisizione al sistema dei ricorsi pendenti in Commissione tributaria centrale. In relazione a questi ultimi, la circolare richiama la riforma introdotta dalla legge n. 244 del 24 dicembre 2007, che dal 1° maggio 2008 attribuisce i processi pendenti alla sezione regionale competente.

Richieste di ricorso per cassazione e incremento degli esiti favorevoli

In via sperimentale viene assegnato anche un obiettivo relativo all’inoltro all’Avvocatura generale dello Stato delle richieste di ricorso per cassazione, nel rispetto dei tempi previsti dal protocollo d’intesa del 20 giugno 2007. Le Direzioni regionali devono inviare il 90% delle richieste almeno 32 giorni prima della scadenza del termine di impugnazione in caso di sentenza notificata, oppure entro 10 mesi dal deposito in caso di sentenza non notificata.

Viene poi previsto un ulteriore obiettivo sperimentale di incremento degli esiti favorevoli in CTP e CTR per i ricorsi contro atti di accertamento. Il parametro di confronto è la media del biennio 2006-2007 e il calcolo non si basa sul numero delle decisioni, ma sui valori complessivi in contestazione confermati o annullati. Il risultato minimo atteso è un incremento almeno del 2% nei casi sotto la media nazionale e dell’1% negli altri casi; se l’obiettivo non è raggiunto, la Direzione regionale deve analizzarne le cause e adottare le misure opportune.

Progetto "Qualità del contenzioso tributario"

Dal 1° aprile 2008 le Direzioni regionali devono attuare il progetto "Qualità del contenzioso tributario", finalizzato a migliorare l’efficacia della gestione dei processi e ad aumentare gli esiti favorevoli nelle controversie di maggiore rilevanza economica relative ad atti di accertamento. Il progetto prevede un controllo preventivo di qualità sull’intero svolgimento della controversia, fino alla sua conclusione definitiva.

Le Direzioni regionali devono verificare la tempestività, correttezza e completezza degli adempimenti in tutte le fasi principali:

• costituzione in giudizio in primo e secondo grado;
• riscossione provvisoria e definitiva;
• partecipazione alle udienze in primo e secondo grado;
• esecuzione dei provvedimenti giurisdizionali;
• appello o acquiescenza;
• richieste di ricorso e controricorso in Cassazione.

L’intervento regionale non deve essere meramente ricognitivo, ma deve tradursi in un supporto attivo agli Uffici. Le Direzioni regionali possono utilizzare le applicazioni "Informazioni sull’iter del contenzioso", "Co.S.Mo." e "Informazioni versamenti e ruoli" per il monitoraggio delle posizioni. Sono inoltre previste relazioni sintetiche entro il 30 aprile 2008, il 14 novembre 2008 e il 31 marzo 2009.

Criticità nella fissazione delle udienze

La circolare richiama infine le criticità derivanti dalla convocazione dello stesso Ufficio, nella medesima giornata e alla stessa ora, davanti a più collegi. Le Direzioni regionali devono analizzare il fenomeno con l’applicazione dedicata e, se necessario, attivare iniziative presso gli organi della giurisdizione tributaria per ridurre tali criticità.

Conclusione operativa

L’impianto della circolare è improntato a un rafforzamento della gestione del contenzioso come presidio essenziale della politica fiscale dell’Agenzia. Il risultato atteso è una difesa più uniforme, tempestiva e qualitativamente elevata, capace di aumentare gli esiti favorevoli, ridurre la conflittualità e migliorare la sostenibilità complessiva della pretesa tributaria.