Sentenza n. 41/2026 - Cagliari, Sezione 1

Esito

La controversia

La società ricorrente aveva ottenuto con la sentenza n. 659/2021 l’accoglimento di una domanda di accesso documentale e l’ordine rivolto all’ATS Sardegna di rilasciare la copia autentica dei documenti richiesti e non depositati in giudizio. L’esecuzione era stata soltanto parziale: per la documentazione relativa alla ASL di Sassari erano state trasmesse alcune delibere, talvolta prive dei verbali, mentre non erano stati rilasciati i contratti, i bandi di gara e le offerte della ricorrente. Dopo la soppressione dell’ATS Sardegna e il subentro delle nuove ASL, la ricorrente aveva reiterato l’istanza nei confronti degli enti subentranti, chiedendo in particolare le delibere n. 1009 del 4 novembre 2008, n. 154 del 20 febbraio 2009, n. 926 del 28 luglio 2010 con il relativo verbale di aggiudicazione e n. 832 del 4 novembre 2011. L’ASL n. 1 Sassari ha eccepito il difetto di legittimazione passiva e, nel merito, l’assenza di inadempimento. Il TAR ha inoltre dichiarato inutilizzabili le memorie e le repliche depositate tardivamente, ritenendo perentori i termini dell’art. 73 c.p.a.

La decisione

Il TAR ha respinto l’eccezione di difetto di legittimazione passiva, affermando che nel giudizio di ottemperanza è legittimata passivamente anche l’amministrazione subentrata, per successione normativa o organizzativa, nell’esercizio delle funzioni cui si riferisce l’obbligo derivante dal giudicato. In applicazione dell’art. 47, comma 13, della legge regionale Sardegna n. 24/2020, la ASL n. 1 Sassari è subentrata nei rapporti, nel patrimonio e nelle funzioni precedentemente facenti capo all’ATS per il relativo ambito territoriale. L’obbligo di consentire l’accesso è stato qualificato come espressione della funzione amministrativa, non come pretesa patrimoniale riferibile alla gestione liquidatoria dell’ente soppresso. Nel merito, il ricorso è stato accolto perché l’amministrazione non può rimettere in discussione, in sede di ottemperanza, il contenuto precettivo del giudicato né introdurre questioni che avrebbe dovuto dedurre nel giudizio di cognizione, come la presunta indisponibilità o mancata detenzione dei documenti. Se gli atti non sono più materialmente esistenti o reperibili, l’amministrazione deve svolgere una concreta attività istruttoria e adottare un provvedimento espresso, puntualmente motivato, che attesti l’oggettiva inesistenza degli atti. Poiché la ASL non ha dimostrato di avere svolto tali attività né ha adottato un provvedimento formale, il TAR ha accertato la persistente inottemperanza e ha ordinato il rilascio della documentazione entro trenta giorni dalla comunicazione o notificazione della sentenza oppure, per gli atti non reperibili, l’adozione del provvedimento motivato di inesistenza. È stato nominato sin d’ora un Commissario ad acta, attivabile su istanza di parte in caso di ulteriore inerzia, autorizzato ad accedere agli archivi dell’ASL, della gestione liquidatoria dell’ex ATS e degli altri enti o uffici regionali eventualmente detentori della documentazione. Non sono state applicate misure coercitive pecuniarie, ritenendo sufficienti il termine assegnato e la nomina del Commissario. La ASL è stata condannata alle spese del giudizio, liquidate in euro 1.000 oltre accessori, nonché alle eventuali spese dell’attività commissariale.

Norme richiamate

• artt. 22 ss. l. 241/1990

  La precedente sentenza aveva riconosciuto il diritto della società all’accesso e ordinato il rilascio dei documenti richiesti.

• art. 73 c.p.a.

  I termini per il deposito di memorie e documenti sono perentori; il deposito tardivo comporta l’inutilizzabilità processuale degli atti, salvo i casi eccezionali previsti dalla legge.

• art. 54, comma 1, c.p.a.

  Il deposito tardivo può essere ammesso eccezionalmente in caso di estrema difficoltà di produrre l’atto nei termini.

• art. 47, comma 13, l.r. Sardegna n. 24/2020

  Dalla data di costituzione, in relazione agli ambiti territoriali di competenza, le aziende socio-sanitarie locali subentrano nei rapporti, nel patrimonio e nelle funzioni in precedenza svolte dall'ATS ad essa facenti capo secondo le disposizioni di cui alla presente legge. Dalla stessa data l'ATS è dichiarata estinta e i relativi organi e l'organismo indipendente di valutazione cessano dalle funzioni.

  Il subentro delle ASL nei rapporti e nelle funzioni dell’ATS fonda la loro legittimazione passiva nel giudizio di ottemperanza relativo a obblighi funzionali, compresi quelli concernenti l’accesso documentale.

• art. 114, comma 4, lett. d), c.p.a.

  Consente al giudice dell’ottemperanza di nominare un Commissario ad acta per dare esecuzione al giudicato in caso di persistente inerzia dell’amministrazione.

• art. 114, comma 4, lett. e), c.p.a.

  Prevede misure coercitive pecuniarie, che nel caso concreto non sono state applicate, ritenendosi sufficienti il termine assegnato e la nomina del Commissario ad acta.

Massime di principio

• Nel giudizio di ottemperanza, la legittimazione passiva spetta anche all’amministrazione che, per successione normativa o organizzativa, sia subentrata nell’esercizio delle funzioni cui si riferisce l’obbligo imposto dal giudicato, anche se non era il soggetto formalmente destinatario della pronuncia originaria.
• Quando il giudicato impone il rilascio di documenti amministrativi, l’obbligo di esecuzione grava sull’amministrazione che attualmente gestisce i procedimenti e gli archivi pertinenti, e non necessariamente sull’ente originario destinatario della pronuncia se quest’ultimo è stato soppresso o riorganizzato.
• In sede di ottemperanza l’amministrazione non può rimettere in discussione il contenuto precettivo del giudicato né introdurre questioni difensive che avrebbe dovuto dedurre nel giudizio di cognizione, inclusa la presunta indisponibilità o mancata detenzione dei documenti richiesti.
• Se i documenti oggetto di un ordine giudiziale di accesso non sono più materialmente esistenti o reperibili, l’amministrazione deve svolgere una concreta attività istruttoria e adottare un provvedimento espresso, puntualmente motivato, che attesti l’oggettiva inesistenza degli atti; la mera affermazione dell’indisponibilità non è sufficiente.
• La nomina di un Commissario ad acta può essere disposta sin dalla sentenza di ottemperanza, con attivazione subordinata all’inutile decorso del termine assegnato e a istanza di parte, quando la persistente inerzia amministrativa renda necessario assicurare l’effettività del giudicato.

Come è indicizzato