Sentenza n. 113/2026 - Venezia, Sezione 1

Esito

La controversia

L'Autorità ha agito ai sensi dell'art. 21-bis della legge n. 287/1990, deducendo la violazione delle norme a tutela della concorrenza e del mercato, degli artt. 3, 41 e 117 della Costituzione e degli artt. 5, 7 e 8 del d.lgs. n. 175/2016. La controversia riguardava l'acquisizione dell'intero capitale sociale di una società privata da parte di una società controllata da una società in house, a sua volta partecipata da cinquantuno Comuni, tra cui il Comune resistente. Secondo l'Autorità, i Comuni avrebbero dovuto adottare specifiche deliberazioni consiliari, analiticamente motivate quanto alla necessità della partecipazione per il perseguimento delle finalità istituzionali, alla convenienza economica, alla sostenibilità finanziaria e alla compatibilità con i principi di efficienza, efficacia ed economicità, nonché trasmetterle all'Autorità e alla Corte dei conti. Il Comune e la società controinteressata hanno eccepito l'inammissibilità dell'azione, sostenendo che l'art. 21-bis consentirebbe soltanto l'impugnazione di atti amministrativi e non l'azione avverso il silenzio, che non vi sarebbe uno specifico obbligo di provvedere e che l'adozione tardiva della deliberazione sarebbe priva di utilità. Nel merito hanno sostenuto che l'art. 1, comma 5, del T.U.S.P. escluderebbe in via generale l'applicazione del Testo unico alle amministrazioni socie di società quotate, salvo espressa previsione, e che l'operazione sarebbe stata autonomamente compiuta dalla società in house nell'esercizio della propria autonomia gestionale.

La decisione

Il TAR ha respinto le eccezioni preliminari. Ha ritenuto che la legittimazione straordinaria attribuita all'Autorità dall'art. 21-bis della legge n. 287/1990 non sia limitata all'azione di annullamento, ma comprenda anche l'azione avverso il silenzio e l'azione di accertamento e condanna quando l'inerzia amministrativa violi obblighi posti a tutela della concorrenza. Ha inoltre riconosciuto l'interesse ad agire, poiché l'inefficacia del contratto prevista dall'art. 8, comma 2, del T.U.S.P. non elimina l'utilità del controllo amministrativo e concorrenziale successivo sull'operazione. Nel merito, il ricorso è stato ritenuto fondato. Il giudice ha interpretato l'art. 1, comma 5, del T.U.S.P. nel senso che l'esonero riguarda le disposizioni rivolte direttamente alle società quotate, non gli obblighi posti a carico delle amministrazioni pubbliche socie. Pertanto, anche quando la partecipazione sia acquisita indirettamente per il tramite di una società quotata o di una sua controllata, le amministrazioni pubbliche restano soggette agli obblighi derivanti dagli artt. 5, 7 e 8 del T.U.S.P. Nel caso concreto, la società in house, pur essendo quotata, rimaneva soggetta al controllo analogo dei Comuni soci; l'acquisizione effettuata dalla sua controllata costituiva quindi una decisione significativa, non autonomamente rimessa alla società, idonea a determinare una nuova partecipazione indiretta dei Comuni. Il Comune avrebbe dovuto adottare una deliberazione consiliare analiticamente motivata e trasmetterla all'Autorità. Il TAR ha dichiarato illegittima l'inerzia del Comune, ha annullato la nota comunale di riscontro negativo, ove adottata, e ha ordinato al Comune di conformarsi al parere motivato dell'Autorità entro sessanta giorni dalla comunicazione o notificazione della sentenza, adottando e trasmettendo la deliberazione prevista dall'art. 5 del T.U.S.P. Le spese sono state compensate per la novità e la particolarità delle questioni.

Norme richiamate

• art. 21-bis legge n. 287/1990

  l'Autorità garante della concorrenza e del mercato è legittimata ad agire in giudizio contro gli atti amministrativi generali, i regolamenti ed i provvedimenti di qualsiasi amministrazione pubblica che violino le norme a tutela della concorrenza e del mercato

  La legittimazione straordinaria dell'Autorità comprende, oltre all'azione di annullamento, l'azione avverso il silenzio e le azioni di accertamento e condanna quando l'inerzia amministrativa violi obblighi di legge posti a tutela della concorrenza.

• art. 1, comma 5, d.lgs. n. 175/2016

  le disposizioni del presente decreto si applicano, solo se espressamente previsto, alle società quotate, come definite dall'articolo 2, comma 1, lettera p), nonché alle società da esse controllate

  La clausola derogatoria riguarda le disposizioni del T.U.S.P. rivolte direttamente alle società quotate e non esonera le amministrazioni pubbliche socie dagli obblighi loro imposti dal Testo unico.

• art. 5, commi 1, 2 e 3, d.lgs. n. 175/2016

  l'atto deliberativo di costituzione di una società a partecipazione pubblica [...] o di acquisto di partecipazioni, anche indirette, da parte di amministrazioni pubbliche in società già costituite deve essere analiticamente motivato

  L'acquisto, anche indiretto, di partecipazioni pubbliche richiede una motivazione analitica sulla necessità per le finalità istituzionali, sulla convenienza economica, sulla sostenibilità finanziaria e sulla compatibilità con efficienza, efficacia ed economicità; la deliberazione deve essere trasmessa all'Autorità e alla Corte dei conti.

• art. 7, commi 1 e 2, d.lgs. n. 175/2016

  la deliberazione di partecipazione di un'amministrazione pubblica alla costituzione di una società è adottata con [...] deliberazione del consiglio comunale, in caso di partecipazioni comunali

  Per le partecipazioni comunali, l'atto deliberativo deve essere adottato dal consiglio comunale e redatto secondo i requisiti motivazionali previsti dall'art. 5.

• art. 8, commi 1, 2 e 3, d.lgs. n. 175/2016

  le operazioni [...] che comportino l'acquisto da parte di un'amministrazione pubblica di partecipazioni in società già esistenti sono deliberate secondo le modalità di cui all'articolo 7

  L'obbligo deliberativo si applica all'acquisto di partecipazioni societarie anche indirette; la disciplina speciale per le società quotate non esclude gli obblighi gravanti sulle amministrazioni pubbliche quando l'acquisizione determini una loro partecipazione indiretta.

• art. 117, comma 3, c.p.a.

  Richiamato dall'Autorità per la richiesta di nomina di un commissario ad acta in caso di mancata esecuzione dell'ordine giudiziale.

• art. 87, comma 2, c.p.a.

  Il ricorso è stato inizialmente introdotto con il rito camerale dell'azione avverso il silenzio, poi convertito nel rito abbreviato.

• art. 119 c.p.a.

  Il giudizio promosso ai sensi dell'art. 21-bis della legge n. 287/1990 è stato assoggettato al rito abbreviato, in ragione dell'unitarietà del bene giuridico della concorrenza tutelato.

• art. 32, comma 2, c.p.a.

  Utilizzato quale base processuale per la conversione del rito.

• art. 12 disposizioni sulla legge in generale

  nell'applicare la legge non si può ad essa attribuire altro senso che quello fatto palese dal significato proprio delle parole secondo la connessione di esse, e dalla intenzione del legislatore

  Il criterio letterale costituisce il criterio primario di interpretazione; gli ulteriori criteri assumono rilievo soltanto in presenza di univocità o ambiguità del testo.

Massime di principio

• La legittimazione straordinaria attribuita all'Autorità garante della concorrenza e del mercato dall'art. 21-bis della legge n. 287/1990 comprende anche l'azione avverso il silenzio e le azioni di accertamento e condanna, quando una pubblica amministrazione ometta di adottare o comunicare atti deliberativi imposti dalla legge e tale omissione sia prospettata come lesiva della concorrenza e del mercato.
• L'art. 1, comma 5, del d.lgs. n. 175/2016, in quanto norma derogatoria di stretta interpretazione, limita l'applicazione del Testo unico alle società quotate soltanto con riguardo alle disposizioni che abbiano tali società come destinatarie dirette; non esonera le pubbliche amministrazioni socie dagli obblighi loro imposti dal T.U.S.P.
• Quando una pubblica amministrazione acquisisce, anche indirettamente e per il tramite di una società quotata o di una sua controllata, una partecipazione in una società già costituita, deve adottare la deliberazione prevista dagli artt. 7 e 8 del d.lgs. n. 175/2016, assolvere agli oneri di motivazione analitica dell'art. 5 e trasmettere la deliberazione all'Autorità garante della concorrenza e del mercato e alla Corte dei conti.
• La società in house, anche se qualificabile come società quotata ai sensi del d.lgs. n. 175/2016, resta soggetta al controllo analogo degli enti pubblici soci; pertanto, l'acquisizione da parte di una sua controllata di una partecipazione in un'ulteriore società costituisce una decisione significativa che non può essere sottratta alla deliberazione degli enti soci quando determina una nuova partecipazione pubblica indiretta.
• L'inefficacia del contratto di acquisto della partecipazione derivante dalla mancanza o invalidità dell'atto deliberativo non elimina l'interesse dell'Autorità ad agire contro l'inerzia dell'amministrazione: tale sanzione riguarda gli effetti del contratto e non impedisce il controllo amministrativo e concorrenziale sull'omissione degli atti deliberativi prescritti.

Come è indicizzato