Sentenza n. 2163/2026 - Consiglio Di Stato, Sezione 4

Esito

La controversia

Gli appellanti hanno dedotto un unico articolato motivo contro la sentenza del TAR, denunciando error in iudicando e in procedendo, omessa pronuncia, violazione degli artt. 20 del d.P.R. 380/2001, 36 e 38 della l.r. Lombardia n. 12/2005, degli artt. 1, 3 e 10-bis della l. n. 241/1990, nonché eccesso di potere, difetto di motivazione e di istruttoria e mancato contemperamento degli interessi. In particolare, hanno sostenuto che via delle Vallette, essendo stata ricompresa nel centro abitato, fosse idonea all'accesso al parcheggio; che l'autorizzazione degli accessi avrebbe dovuto seguire, e non precedere, la realizzazione dei parcheggi; che né il regolamento edilizio né le norme tecniche comunali imponessero la preventiva sistemazione degli accessi quale condizione per il permesso di costruire; che le aree necessarie fossero di proprietà di terzi e non fossero state messe a disposizione dal Comune. Gli appellanti hanno inoltre contestato validità ed efficacia degli atti unilaterali d'obbligo del 2008, 2011-2012 e 2013, deducendone la nullità per difetto di accordo e di sottoscrizione del Sindaco, la violazione del principio di tipicità delle promesse unilaterali e la natura meramente personale, e quindi inopponibile agli attuali proprietari e al fallimento della società originaria, degli obblighi di realizzazione delle opere di urbanizzazione. È stato altresì dedotto che il Comune, essendosi impegnato ad acquisire le autorizzazioni e a realizzare le opere, non avrebbe potuto imputare ai privati il relativo inadempimento, soprattutto in assenza della disponibilità delle aree. Infine, è stato denunciato un comportamento contraddittorio del Comune, che avrebbe negato il permesso di costruire per il parcheggio e, sulla base della medesima carenza, negato l'agibilità del complesso.

La decisione

Il Consiglio di Stato ha respinto l'appello, ritenendo infondato il motivo e superando così le eccezioni di rito sollevate dal Comune. Il Collegio ha ricostruito i diversi atti d'obbligo: il primo, del 2008, poneva a carico della società originaria la realizzazione della pista ciclabile e prevedeva l'obbligo comunale di mettere a disposizione le aree; il successivo atto acquisito nel 2011 e quello sottoscritto nel 2012 ponevano a carico della società la realizzazione delle opere e a carico del Comune l'acquisizione delle autorizzazioni; l'atto del 2013, non sottoscritto dal Comune, riproduceva in parte gli obblighi precedenti senza modificarne sostanzialmente la ripartizione. La mancata sottoscrizione comunale dell'ultimo atto è stata ritenuta irrilevante, perché gli atti d'obbligo erano strumenti accessivi e serventi al rilascio dei titoli edilizi, erano stati acquisiti dall'amministrazione e, per gli atti rilevanti, risultavano comunque sottoscritti o recepiti nel procedimento edilizio. Il giudice ha escluso che l'assenza di sottoscrizione del Comune rendesse inefficaci gli obblighi assunti dalla società originaria. Ha inoltre affermato che tali obblighi hanno natura propter rem: l'obbligazione di realizzare le opere segue il bene e grava anche sui soggetti subentrati o che richiedano ulteriori titoli edilizi, indipendentemente dall'identità del sottoscrittore originario. Gli atti d'obbligo erano richiamati nei permessi di costruire e gli atti di compravendita informavano gli acquirenti della necessità di completare i lavori; pertanto, gli obblighi gravavano sugli attuali appellanti. Il Collegio ha ritenuto irrilevante anche la contestazione circa la qualificazione delle opere come opere di urbanizzazione, poiché l'obbligo derivava comunque da un impegno volontariamente assunto in funzione del rilascio dei titoli edilizi. Le ulteriori censure sull'accesso, sulla disponibilità delle aree, sull'agibilità e sul comportamento comunale non sono state ritenute idonee a modificare l'esito della controversia. Gli appellanti sono stati condannati alle spese di giudizio, liquidate in 6.000 euro oltre accessori.

Norme richiamate

• art. 20 d.P.R. 380/2001

  La disposizione è stata invocata dagli appellanti in relazione al procedimento di rilascio del permesso di costruire, ma il Consiglio di Stato ha ritenuto infondato l'appello senza fondare su di essa una specifica statuizione autonoma.

• artt. 36 e 38 l.r. Lombardia n. 12/2005

  Le disposizioni sono state richiamate dagli appellanti, ma il giudice non ha attribuito loro una funzione decisiva autonoma nella motivazione.

• artt. 1 e 3 l. n. 241/1990

  Sono state invocate per contestare l'azione comunale e il difetto di motivazione, ma le relative censure sono state ritenute infondate o comunque non decisive.

• art. 10-bis l. n. 241/1990

  È stato dedotto dagli appellanti, senza che la sentenza gli attribuisse una specifica rilevanza decisoria.

• art. 22, comma 8, d.lgs. n. 285/1992

  È stato invocato per sostenere che l'autorizzazione degli accessi dovesse seguire la realizzazione dei parcheggi; la questione non ha condotto all'accoglimento dell'appello.

• art. 1987 c.c.

  È stato richiamato dagli appellanti per contestare la tipicità delle promesse unilaterali e la natura degli obblighi; il giudice ha invece valorizzato la funzione accessiva degli atti d'obbligo rispetto ai titoli edilizi.

• artt. 1173 e 1187 c.c.

  Il TAR, la cui motivazione è stata sostanzialmente confermata, aveva escluso l'applicabilità di tali disposizioni in ragione della funzione pubblicistica e accessiva degli atti d'obbligo.

Massime di principio

• Gli atti unilaterali d'obbligo collegati al rilascio di un titolo edilizio, pur appartenendo al genus degli atti negoziali, non hanno autonoma funzione negoziale, ma sono accessivi e serventi rispetto al titolo edilizio nel cui procedimento si inseriscono.
• La subordinazione del rilascio del permesso di costruire all'assunzione dell'obbligo di realizzare opere di urbanizzazione può essere prevista anche nell'edificazione diretta, e non soltanto nell'ambito della lottizzazione convenzionata, quando l'impegno sia volontariamente assunto in funzione della domanda edificatoria.
• L'obbligazione di realizzare opere prevista da una convenzione o da un atto d'obbligo edilizio ha natura propter rem: essa segue il bene e può gravare non solo sul soggetto originariamente obbligato, ma anche sul soggetto che acquista il bene, vi subentra o richiede un ulteriore titolo edilizio.
• La mancata sottoscrizione dell'amministrazione in un atto d'obbligo non determina necessariamente l'inefficacia dell'obbligo assunto dal privato quando l'atto sia stato acquisito dall'amministrazione, inserito nel procedimento edilizio, recepito o richiamato nel titolo e risulti coerente con precedenti atti sottoscritti o comunque acquisiti dall'ente.
• Una volta assunto un obbligo edilizio quale condizione strumentale al rilascio del titolo, la sua vincolatività non dipende dalla qualificazione delle opere come opere di urbanizzazione obbligatorie secondo la disciplina generale, se l'obbligo deriva da una scelta volontaria del proponente ed è funzionale al titolo edilizio.

Come è indicizzato