Sentenza n. 1275/2026 - Cagliari, Sezione 2

Esito

La controversia

L’associazione ha impugnato il PAUR relativo all’ampliamento della discarica, deducendo: (1) violazione del principio di precauzione e travisamento, per asserite carenze e contraddizioni istruttorie, in particolare sul reticolo idrogeologico e sullo scarico delle acque reflue nel rio Flumineddu; (2) violazione della disciplina delle acque e degli scarichi, carenza di studi e monitoraggi idrogeologici, insufficiente valutazione della contaminazione già rilevata, delle emissioni di polveri e fibre e dell’idoneità e certezza del recapito dei reflui; (3) mancata valutazione degli effetti cumulativi e dei rischi per salute e ambiente; (4) illegittima sottrazione alla collettività di terreni gravati da uso civico, senza previa sclassificazione o affrancazione e senza adeguata dimostrazione del beneficio collettivo; (5) violazione della disciplina paesaggistica e degli usi civici, assenza di nulla osta e consultazione, insufficienza delle compensazioni e sproporzione dell’indennizzo annuo di euro 6.920,98. Con motivi aggiunti ha impugnato la deliberazione comunale che ha concesso alla società le aree già in uso sino al 3 luglio 2034, lamentando l’assenza di procedura comparativa e violazione di trasparenza, imparzialità e par condicio; l’illegittimità derivata dal PAUR; l’incompatibilità della discarica con la funzione collettiva e agro-silvo-pastorale dei terreni; difetto di motivazione sull’interesse pubblico, anche a fronte di un debito della società verso il Comune di circa euro 1.639.000 e della mancata verifica della sua affidabilità; nonché omessa verifica delle condizioni ambientali e dell’incidenza della condanna in primo grado dell’amministratore unico per inquinamento ambientale. Le amministrazioni e la controinteressata hanno eccepito, tra l’altro, tardività dell’impugnazione della determinazione regionale del 4 luglio 2024, genericità delle censure e difetto di giurisdizione del TAR sulle questioni di uso civico.

La decisione

Il TAR ha respinto l’eccezione di difetto di giurisdizione: la controversia non richiedeva di accertare la qualitas soli o l’esistenza dei diritti civici, pacificamente riconosciuti, ma riguardava la legittimità dell’esercizio del potere amministrativo di sospenderne l’uso e mutare la destinazione. Ha invece dichiarato irricevibili per tardività le censure rivolte contro la determinazione regionale del 4 luglio 2024, autonomamente lesiva e da impugnare entro sessanta giorni; ciò ha riguardato le contestazioni sulla sospensione dell’uso civico e sul mutamento di destinazione, riproposte anche con i motivi aggiunti. Nel merito ha respinto le censure ambientali: il principio di precauzione non impone di vietare attività sulla base di rischi generici, in assenza di riscontri oggettivi e verificabili; l’istruttoria, gli studi e i monitoraggi avevano ragionevolmente escluso rischi significativi e l’estensione della contaminazione dal modulo 2 ai moduli interessati dall’ampliamento. Sono state considerate le acque, le emissioni, i recettori circostanti e gli impatti cumulativi; il recapito del trattamento delle acque era stato definito in un distinto procedimento e risultava esterno all’area di ampliamento. Le doglianze sono state inoltre ritenute generiche rispetto alle valutazioni tecniche svolte. Ha respinto i motivi aggiunti contro la concessione sino al 2034: la fattispecie è stata qualificata come proroga del rapporto concessorio esistente, funzionale al completamento del progetto, alla ricopertura finale e alla gestione post-operativa, non come nuova concessione contendibile da sottoporre a procedura comparativa. L’amministrazione aveva motivato l’interesse pubblico e la scelta del gestore, già responsabile del progetto; il debito verso il Comune risultava in corso di rateizzazione e regolare pagamento. È stata respinta anche l’illegittimità derivata, perché il PAUR è stato ritenuto legittimo, e la contestazione sull’incompatibilità della destinazione, preclusa dalla mancata tempestiva impugnazione dell’atto che aveva disposto il mutamento. La condanna in primo grado dell’amministratore non imponeva di abbandonare il progetto; inoltre, l’amministrazione conosceva lo stato delle procedure ambientali e della messa in sicurezza. Ricorso principale e motivi aggiunti dichiarati in parte irricevibili e in parte respinti; spese compensate per la complessità della controversia.

Norme richiamate

• art. 29 l. 1766/1927

  In tema d’impugnazione di provvedimenti amministrativi aventi ad oggetto terreni destinati ad usi civici, la giurisdizione spetta al Commissario regionale per la liquidazione degli usi civici, ai sensi dell’articolo 29 della legge n. 1766 del 1927, ogniqualvolta l’accertamento della qualitas soli, e quindi la soluzione delle questioni relative all’esistenza, alla natura ed all’estensione dei diritti di uso civico, nonché di quelle relative alla qualità demaniale del suolo, si ponga come antecedente logico-giuridico della decisione, mentre sussiste, invece, la giurisdizione del giudice amministrativo quando la domanda è volta a censurare l’iter procedimentale, in via preventiva rispetto ad ogni indagine sulla qualità demaniale e collettiva dei terreni.

  La giurisdizione del Commissario per gli usi civici sussiste quando la decisione richiede l’accertamento della qualità demaniale o dei diritti civici; resta al giudice amministrativo la contestazione dell’iter e dell’esercizio del potere amministrativo che non presupponga tale accertamento.

• art. 3-ter d.lgs. 152/2006

  Il principio di precauzione non può essere inteso nel senso di portare in ogni caso a escludere un giudizio positivo di compatibilità ambientale a fronte di meri rischi generici per la salute o l’ambiente, qualora gli approfondimenti istruttori abbiano sostanzialmente escluso un tale pericolo, come avvenuto nel caso di specie in relazione al rischio di contaminazione proveniente dal Modulo n. 6.

  Il principio di precauzione opera in condizioni di incertezza scientifica, ma non giustifica automaticamente il divieto di un’attività sulla base di rischi generici quando un’istruttoria attendibile li abbia sostanzialmente esclusi.

• art. 244 d.lgs. 152/2006

  Nello stesso senso depone anche il contenuto dell’ordinanza n. 1/2019 adottata dalla Provincia del Sud Sardegna ai sensi dell’art. 244 del D.lgs. n. 152/2006 in materia di individuazione del soggetto responsabile della contaminazione, nella quale si dava atto che lo stato di contaminazione interessava soltanto “i piezometri ubicati a valle idrogeologica del sito e non per quelli a monte”, escludendo, pertanto, quelli situati in prossimità dei Moduli nn. 6 e 7.

  La decisione richiama l’accertamento adottato ai sensi della norma quale elemento istruttorio a sostegno della delimitazione della contaminazione ai piezometri a valle e della sua non riferibilità ai moduli 6 e 7.

• art. 8 delle Direttive regionali VIA e PAUR approvate con Delib.G.R. n. 11/75 del 24 marzo 2021

  È infondata anche la contestazione circa la dedotta carenza di istruttoria pubblica, atteso che la stessa è avvenuta con le modalità previste dall’art. 8 delle Direttive regionali in materia di valutazione di impatto ambientale (VIA) e di provvedimento unico regionale in materia ambientale (PAUR) approvate con Delibera di G.R. n. 11/75 del 24.3.2021, cioè con la pubblicazione dell’avviso al pubblico sul sito istituzionale, come comunicato agli Enti con la nota prot. D.G. A. n. 30107 17.11.2022.

  La partecipazione pubblica prevista per il procedimento è stata ritenuta soddisfatta mediante la pubblicazione dell’avviso sul sito istituzionale, seguita da una nuova pubblicazione dopo le integrazioni progettuali.

• art. 12 l. 241/1990

  In questo quadro, emerge chiaramente come la fattispecie fosse di per sé estranea alla disciplina delle procedure comparative, inerendo più propriamente alla rimodulazione del rapporto contrattuale tra le parti alla luce delle sopravvenienze intercorse e dell’esigenza di assicurare il pieno completamento del progetto, anche con la gestione post opera della discarica.

  La rimodulazione della concessione in essere, diretta a consentire il completamento del progetto e la gestione post-operativa di un bene non contendibile da terzi, è stata distinta da un nuovo affidamento da sottoporre a procedura comparativa.

Massime di principio

• La giurisdizione amministrativa sussiste sulle impugnazioni dirette a contestare l’iter procedimentale e l’esercizio del potere amministrativo relativo a terreni pacificamente gravati da uso civico, quando la decisione non richiede di accertare la qualità demaniale del suolo o l’esistenza e l’estensione dei diritti civici; tali accertamenti spettano invece al Commissario regionale per la liquidazione degli usi civici.
• Un provvedimento autonomamente lesivo deve essere impugnato nel termine decadenziale decorrente dalla sua pubblicazione; le relative contestazioni non possono essere recuperate impugnando tardivamente gli atti successivi che ne costituiscono attuazione o presuppongono la destinazione già impressa.
• Il principio di precauzione richiede una valutazione prudenziale dei rischi in condizioni di incertezza scientifica, ma non comporta il divieto automatico di un’attività sulla base di rischi generici. Se un’istruttoria approfondita e attendibile esclude rischi significativi, le censure devono indicare elementi oggettivi e verificabili che dimostrino l’errore o l’inadeguatezza delle valutazioni amministrative.
• La prosecuzione o proroga di una concessione preesistente può essere estranea a una nuova procedura comparativa quando, considerate le sopravvenienze e la necessità di completare il progetto e la relativa gestione post-operativa, il bene non sia concretamente contendibile da terzi; la scelta deve comunque essere motivata in relazione all’interesse pubblico perseguito.
• La genericità delle contestazioni non è sufficiente a superare valutazioni tecniche amministrative supportate da studi e accertamenti istruttori; le censure devono confrontarsi puntualmente con le risultanze e con le ragioni del provvedimento.

Come è indicizzato