Sentenza n. 1608/2026 - Catanzaro, Sezione 2

Esito

La controversia

Il ricorrente aveva ottenuto in passato titoli edilizi per la realizzazione e la variante di un fabbricato artigianale. A seguito dell’accertamento di difformità edilizie, presentava domanda di condono ai sensi della legge n. 724/1994, dichiarando l’ultimazione delle opere entro il termine previsto dalla legge. Il Comune gli comunicava successivamente l’avvenuta formazione del silenzio-assenso sulla domanda di condono. In seguito, tuttavia, rigettava l’istanza di definizione della pratica, ritenendo non adeguatamente provata l’ultimazione delle opere entro il termine utile per il condono e contestando la stessa formazione del silenzio-assenso. Il ricorrente deduceva: violazione dell’art. 39 della legge n. 724/1994, per l’avvenuta formazione del silenzio-assenso; violazione dell’art. 35, comma 14, della legge n. 47/1985, per la mancata richiesta di integrazioni documentali; eccesso di potere per contraddittorietà e travisamento dei fatti, nonché violazione del legittimo affidamento, in ragione del contrasto tra la precedente comunicazione comunale favorevole e il successivo diniego; violazione dell’art. 10-bis della legge n. 241/1990, per l’omesso preavviso di rigetto; mancata applicazione del soccorso istruttorio. Con motivi aggiunti impugnava la successiva nota comunale che confermava il diniego nonostante la documentazione integrativa. Il Comune eccepiva l’inammissibilità del ricorso e dei motivi aggiunti, sostenendo che le note avessero natura meramente interlocutoria, e contestava nel merito la formazione del silenzio-assenso e la prova dell’ultimazione dei lavori entro il termine di legge.

La decisione

Il TAR ha respinto l’eccezione di inammissibilità, ritenendo che la natura impugnabile degli atti dipenda dal loro contenuto sostanziale e dagli effetti prodotti, non dal nomen iuris attribuito dall’amministrazione. Le note comunali, pur qualificate come riscontri, negavano la sussistenza del titolo abilitativo tacito e rifiutavano la definizione del condono, producendo una lesione immediata e attuale della posizione del ricorrente. Nel merito, il Collegio ha ricordato che, in via generale, l’onere di provare l’ultimazione dell’abuso entro il termine di legge grava sul richiedente e che il silenzio-assenso non può formarsi in assenza di tale requisito essenziale. Tuttavia, nel caso concreto, il Comune aveva formalmente comunicato al ricorrente l’avvenuta formazione del silenzio-assenso, all’esito delle verifiche effettuate. Tale dichiarazione aveva ingenerato una legittima e qualificata aspettativa sulla definizione positiva della domanda. Pertanto, qualora l’amministrazione avesse successivamente ravvisato lacune documentali o falsità, avrebbe dovuto esercitare i poteri di autotutela decisoria, ai sensi dell’art. 21-nonies della legge n. 241/1990, anziché limitarsi a contestare ex post l’insufficienza della documentazione senza adeguata istruttoria e senza spiegare il mutamento di valutazione. Il riferimento del Comune all’approvazione di una precedente variante edilizia non è stato ritenuto sufficiente a smentire la comunicazione favorevole del 2004, in assenza di un’istruttoria adeguata. È stata quindi accolta la censura assorbente di eccesso di potere per contraddittorietà e difetto di istruttoria; le altre censure sono state assorbite. Il TAR ha annullato entrambe le note impugnate, facendo salve le ulteriori determinazioni dell’amministrazione e imponendo il rinnovo della fase istruttoria nel rispetto del contraddittorio procedimentale. Il Comune è stato condannato al pagamento di euro 2.000,00 per spese e competenze, oltre accessori, rimborso del contributo unificato e spese generali.

Norme richiamate

• art. 39 l. 724/1994

  Disciplina i presupposti e il meccanismo di formazione del silenzio-assenso sulla domanda di condono edilizio; il silenzio-assenso non può operare se manca il requisito essenziale dell’ultimazione dei lavori entro il termine previsto dalla legge.

• art. 35, comma 14, l. 47/1985

  È stato invocato dal ricorrente in relazione al dovere dell’amministrazione di richiedere eventuali integrazioni documentali necessarie alla definizione della domanda di condono.

• art. 21-nonies l. 241/1990

  Quando l’amministrazione abbia formalmente riconosciuto la formazione del silenzio-assenso e intenda successivamente contestarne i presupposti, deve valutare l’esercizio dell’autotutela decisoria, anziché limitarsi a negare ex post il titolo senza adeguata istruttoria e motivazione.

• art. 10-bis l. 241/1990

  È stato dedotto il relativo obbligo di comunicazione dei motivi ostativi, ma la censura è stata assorbita dall’accoglimento del motivo relativo alla contraddittorietà e al difetto di istruttoria.

• art. 73 c.p.a.

  Richiamato in relazione al deposito delle memorie e delle repliche delle parti.

Massime di principio

• La qualificazione e l’impugnabilità di un atto amministrativo dipendono dal suo contenuto sostanziale, dal potere concretamente esercitato e dagli effetti prodotti sulla posizione giuridica del destinatario, non dal nomen iuris attribuito dall’amministrazione.
• Una nota formalmente qualificata come comunicazione o riscontro è immediatamente lesiva e impugnabile quando neghi la sussistenza di un titolo abilitativo tacito e rifiuti la definizione del procedimento, producendo un effetto preclusivo attuale sulla posizione del privato.
• Quando l’amministrazione abbia formalmente comunicato la formazione del silenzio-assenso su una domanda di condono, il successivo riconoscimento dell’insussistenza dei relativi presupposti richiede l’esercizio dei poteri di autotutela decisoria e non può essere fondato su una mera contestazione postuma dell’insufficienza documentale.
• La precedente dichiarazione amministrativa favorevole sulla formazione del silenzio-assenso impone all’amministrazione, prima di mutare orientamento, un’adeguata istruttoria e una spiegazione delle ragioni del mutamento; in mancanza, il diniego è viziato per contraddittorietà e difetto di istruttoria.
• Anche quando l’onere di provare l’ultimazione dell’abuso entro il termine di legge grava sul richiedente il condono, l’amministrazione non può ignorare una propria precedente comunicazione formale favorevole senza svolgere un’istruttoria coerente e rispettare il contraddittorio procedimentale.

Come è indicizzato