Sentenza n. 498/2026 - Consiglio Di Stato, Sezione 7

Esito

La controversia

L'appellante ha contestato la sentenza del TAR, riproponendo le censure formulate contro tre provvedimenti di rigetto di istanze di condono presentate nel 1986 e contro l'ordine di demolizione adottato nel 2022. Le istanze riguardavano interventi realizzati tra il 1950 e il 1970, consistenti in modifiche interne senza aumento di volume o superficie, in un ampliamento di circa 32,10 mq destinato ad attività sportiva e in un mutamento di destinazione d'uso relativo a circa 2.500,77 mq per attività turistico-ricettiva. I dinieghi erano motivati mediante rinvio al parere negativo della Soprintendenza, fondato sul vincolo storico-artistico e paesaggistico apposto nel 2008. L'appellante ha dedotto, tra l'altro, difetto di motivazione, difetto di istruttoria, travisamento dei fatti ed erronea valutazione della sopravvenienza del vincolo rispetto sia alla realizzazione delle opere sia alla presentazione delle domande di condono. Ha evidenziato il lungo ritardo dell'amministrazione, la mancata considerazione delle osservazioni e della perizia tecnica prodotte nel procedimento di riesame, la compatibilità dell'uso dell'immobile con la categoria catastale B/1 e l'assenza di una precisa individuazione delle opere abusive. Quanto all'ordine di demolizione, ha dedotto l'illegittimità derivata dai vizi dei dinieghi e l'autonoma carenza di istruttoria e motivazione, non essendo disponibili planimetrie ante e post operam idonee a determinare l'effettiva consistenza degli abusi.

La decisione

Il Consiglio di Stato ha accolto l'appello e riformato la sentenza del TAR. Ha ritenuto fondato, in via assorbente, il motivo relativo al difetto di motivazione dei dinieghi di condono. Il vincolo paesaggistico e storico-artistico era sopravvenuto nel 2008, molti anni dopo la realizzazione delle opere e ventidue anni dopo la presentazione delle domande di condono; pertanto l'amministrazione era tenuta a fornire una motivazione rafforzata, illustrando concretamente perché il vincolo sopravvenuto impedisse la sanatoria di opere già esistenti. Il mero richiamo al vincolo e al parere negativo della Soprintendenza, a sua volta fondato sull'affermazione generica che le opere fossero "fortemente invasive" e incompatibili con i criteri di tutela monumentale, è stato ritenuto insufficiente, apparente e stereotipato. Il parere della Soprintendenza avrebbe dovuto indicare le effettive ragioni di contrasto tra le opere e i valori paesaggistici tutelati, considerando le concrete caratteristiche degli interventi, il contenuto del vincolo, le trasformazioni dell'immobile nel tempo e le osservazioni della parte. Il Collegio ha inoltre attribuito rilievo al lungo tempo trascorso tra le domande e il diniego, non per riconoscere che il mero decorso del tempo sanasse l'abuso, ma perché tale circostanza imponeva una motivazione più specifica sulla consistenza degli interventi e sulla loro compatibilità con il mutato contesto vincolistico. Sono state ritenute fondate anche le censure relative all'ordine di demolizione. L'ordine era illegittimo in via derivata per i vizi dei dinieghi e, autonomamente, per difetto di istruttoria, poiché l'amministrazione non aveva accertato l'effettiva esistenza, consistenza e localizzazione delle opere abusive. In assenza di documentazione ante e post operam, avrebbe dovuto svolgere ulteriori accertamenti, anche mediante sopralluogo. L'ordine di demolizione non può avere a oggetto opere non esattamente individuate, poiché in tal caso impone un'attività materiale incerta o impossibile. Sono stati annullati i provvedimenti impugnati; gli ulteriori motivi sono stati assorbiti. Le spese del doppio grado sono state integralmente compensate.

Norme richiamate

• art. 3 l. 241/1990

  L'obbligo di motivazione si applica anche al parere della Soprintendenza e al diniego di condono motivato per relationem. In presenza di un vincolo sopravvenuto e di opere risalenti nel tempo, la motivazione deve essere concreta, specifica e rafforzata.

• art. 134 d.lgs. 42/2004

  Il vincolo paesaggistico richiamato dall'amministrazione non costituisce, da solo e automaticamente, una preclusione insuperabile alla condonabilità di opere già realizzate; deve essere verificata e motivata la concreta incompatibilità delle opere con i valori tutelati.

• art. 10, comma 1, d.lgs. 42/2004

  Il vincolo di interesse storico-artistico sopravvenuto deve essere considerato dall'amministrazione, ma la sua incidenza sulla domanda di condono deve essere esplicitata attraverso una valutazione concreta e non meramente assertiva.

• art. 66 c.p.a.

  La disposizione è stata richiamata per la richiesta di verificazione, non accolta espressamente perché il giudizio è stato definito sulla base dei vizi di motivazione e istruttoria.

• art. 31 d.P.R. 380/2001

  null

• l. 47/1985

  Costituisce la disciplina in base alla quale erano state presentate le istanze di condono edilizio nel 1986.

Massime di principio

• Quando un vincolo paesaggistico o storico-artistico sopravviene rispetto alla realizzazione delle opere abusive e alla presentazione della domanda di condono, il vincolo non costituisce automaticamente una preclusione assoluta alla sanatoria; l'amministrazione deve motivare in modo rafforzato le ragioni per cui le opere già realizzate siano concretamente incompatibili con i valori tutelati.
• Un parere negativo della Soprintendenza e il conseguente diniego di condono non possono essere fondati su formule generiche o stereotipate, quali l'affermazione dell'invasività delle opere, ma devono individuare le specifiche caratteristiche degli interventi e le ragioni concrete del loro contrasto con il contenuto del vincolo.
• La motivazione per relationem del diniego di condono è legittima solo se l'atto richiamato contiene una valutazione effettiva, completa e verificabile; il mero rinvio a un parere privo dell'indicazione delle ragioni concrete di incompatibilità non soddisfa l'obbligo di motivazione.
• Il lungo tempo trascorso tra la presentazione della domanda di condono e la sua definizione non sana l'abuso edilizio, ma, quando nel frattempo sia sopravvenuto un vincolo, impone all'amministrazione una motivazione più approfondita sulla consistenza degli abusi e sulla loro compatibilità con il mutato quadro di tutela, anche in considerazione dell'affidamento maturato dal richiedente.
• Prima di adottare un ordine di demolizione, l'amministrazione deve accertare e individuare con sufficiente precisione l'esistenza, la consistenza e la localizzazione delle opere abusive. Se la documentazione disponibile non consente il confronto tra stato ante operam e stato attuale, l'amministrazione deve svolgere ulteriori accertamenti, anche mediante sopralluogo.
• Il carattere vincolato dell'ordine di demolizione non esonera l'amministrazione dall'accertare il presupposto di fatto dell'abuso né consente di ordinare la demolizione di opere non esattamente individuate, perché un ordine avente oggetto incerto o inesistente è illegittimo.

Come è indicizzato