Sentenza n. 5892/2026 - Consiglio Di Stato, Sezione 6

Esito

La controversia

La controversia riguarda una domanda di aiuto presentata da un imprenditore agricolo per i danni subiti da colture di carciofi e asparagi a causa di eventi meteorologici eccezionali verificatisi tra maggio e novembre 2018. L’amministrazione aveva dapprima dichiarato inammissibile la domanda, poi aveva accolto il ricorso gerarchico dell’interessato e riaperto l’istruttoria, ma infine aveva dichiarato la domanda non liquidabile e inserito la pratica tra quelle non accolte, poiché era decorso il termine quadriennale per l’erogazione dell’aiuto previsto dalla disciplina unionale e nazionale. Il TAR aveva ritenuto legittimi gli atti, qualificando come ordinatorio il termine di conclusione del procedimento, ma aveva riconosciuto un danno da ritardo di € 10.000,00. L’appellante principale ha contestato esclusivamente il quantum risarcitorio, sostenendo che il ritardo dell’Agenzia fosse la causa esclusiva o prevalente della perdita dell’intero contributo, quantificato in € 56.279,83. Ha dedotto, in particolare, il ritardo nella prima istruttoria, l’illegittimo diniego iniziale, il tempo impiegato per decidere il ricorso gerarchico e il successivo ritardo nella riapertura dell’istruttoria. L’Agenzia ha proposto appello incidentale chiedendo il rigetto integrale della domanda risarcitoria, deducendo l’assenza di illegittimità, nesso causale e colpa, l’errore scusabile, la mancata diligenza del richiedente e l’omesso ricorso agli strumenti di tutela contro il silenzio.

La decisione

Il Consiglio di Stato ha precisato che il thema decidendum dell’appello principale era limitato alla domanda risarcitoria e, in particolare, alla quantificazione del danno, essendo coperti da giudicato interno il rigetto della domanda di annullamento e la qualificazione come ordinatorio del termine procedimentale. Ha respinto l’appello incidentale dell’Agenzia. Il carattere ordinatorio del termine di conclusione del procedimento esclude che il provvedimento adottato tardivamente sia illegittimo, ma non esclude la responsabilità risarcitoria dell’amministrazione quando il ritardo abbia causato la perdita del bene della vita. Il provvedimento di non liquidabilità era legittimo perché, alla data della sua adozione, era decorso il termine quadriennale entro il quale l’aiuto doveva essere erogato; tuttavia, se l’amministrazione avesse agito tempestivamente, entro il 30 novembre 2022, l’indennizzo sarebbe spettato. Il Collegio ha ravvisato danno ingiusto, nesso causale e colpa dell’apparato amministrativo, escludendo l’errore scusabile: l’Agenzia aveva atteso circa tre mesi e mezzo prima di formulare il preavviso di rigetto e, dopo l’accoglimento del ricorso gerarchico, aveva atteso quasi due mesi prima di riaprire l’istruttoria, anche oltre la scadenza del termine per l’erogazione dell’aiuto. L’appello principale è stato accolto parzialmente. Il danno è stato ritenuto in re ipsa e commisurato al contributo che sarebbe spettato, ma non è stato riconosciuto integralmente per il concorso colposo del richiedente ai sensi dell’art. 1227, primo comma, c.c., in quanto egli non aveva fornito tempestivamente gli stessi chiarimenti esaustivi prodotti in sede di ricorso gerarchico e non aveva attivato gli strumenti contro il silenzio nel periodo iniziale. Il risarcimento è stato quindi elevato da € 10.000,00 a € 20.000,00, oltre interessi legali dalla notifica della sentenza di primo grado fino al saldo. Le spese del giudizio di appello, liquidate in € 2.000,00 oltre accessori, sono state poste a carico dell’Agenzia.

Norme richiamate

• art. 25, comma 4, regolamento (UE) n. 702/2014

  i regimi di aiuto sono introdotti entro tre anni dalla data del verificarsi dell’avversità atmosferica assimilabile a una calamità naturale. Gli aiuti sono versati entro quattro anni a decorrere da tale data

  Il termine quadriennale per il versamento dell’aiuto costituisce il termine finale entro il quale il contributo può essere legittimamente erogato; decorso tale termine, l’amministrazione non può più attribuire il beneficio.

• art. 5, comma 4-ter, d.lgs. n. 102/2004

  Prevede, secondo quanto riportato nella decisione, il medesimo termine quadriennale per l’erogazione degli aiuti collegati alle avversità atmosferiche.

• art. 2 l. n. 241/1990

  Il termine di conclusione del procedimento applicabile alla fattispecie è stato qualificato come ordinatorio: la sua violazione non determina l’illegittimità del provvedimento tardivo, ma può concorrere a fondare la responsabilità risarcitoria dell’amministrazione.

• art. 10-bis l. n. 241/1990

  Disciplina il preavviso di rigetto, utilizzato dall’Agenzia nel procedimento e nella successiva riapertura istruttoria.

• art. 30, comma 4, c.p.a.

  È richiamato con riferimento alla domanda risarcitoria da ritardo e alla necessità di verificare ingiustizia del danno, nesso causale ed elemento soggettivo.

• art. 1227, comma 1, c.c.

  Se il fatto colposo del creditore ha concorso a cagionare il danno, il risarcimento è diminuito secondo la gravità della colpa e l'entità delle conseguenze che ne sono derivate

  Il risarcimento è stato ridotto rispetto all’intero contributo perduto perché il richiedente ha concorso causalmente al danno, non avendo fornito tempestivamente chiarimenti esaustivi e non avendo attivato gli strumenti contro il silenzio.

• art. 2697 c.c.

  Richiamato dall’amministrazione in relazione all’onere di provare i presupposti e l’ammontare del danno; il Collegio ha tuttavia ritenuto che, nella fattispecie, il danno fosse in re ipsa e corrispondesse all’importo dell’indennizzo non conseguito.

• art. 97 Cost.

  Richiamato dall’Agenzia con riferimento ai canoni di imparzialità e buon andamento, ma ritenuto non idoneo a escludere la colpa derivante dai ritardi concretamente accertati.

Massime di principio

• La qualificazione come ordinatorio del termine di conclusione del procedimento esclude che il suo superamento determini, di per sé, l’illegittimità del provvedimento tardivo, ma non impedisce di accertare la responsabilità risarcitoria dell’amministrazione quando il ritardo abbia causalmente determinato la perdita del bene della vita.
• Quando un beneficio pubblico può essere legittimamente attribuito solo entro un termine finale previsto dalla disciplina unionale e nazionale, l’amministrazione risponde del danno se, per colpevole ritardo nell’istruttoria o nella decisione, impedisce che il provvedimento favorevole sia adottato prima della scadenza, purché sia dimostrato che il beneficio sarebbe spettato in caso di tempestiva conclusione.
• La responsabilità risarcitoria della pubblica amministrazione per ritardo richiede l’accertamento dell’ingiustizia del danno, del nesso causale diretto tra condotta amministrativa e pregiudizio e dell’elemento soggettivo del dolo o della colpa dell’apparato; l’assenza di illegittimità dell’atto finale non esclude tali presupposti.
• L’incertezza interpretativa sul carattere perentorio del termine finale di erogazione non integra errore scusabile quando la disciplina applicabile stabilisca chiaramente che l’aiuto deve essere versato entro un determinato termine e l’amministrazione disponga del tempo necessario per risolvere tempestivamente eventuali dubbi interpretativi.
• Il danno derivante dalla perdita di un contributo che sarebbe stato riconosciuto in caso di tempestiva definizione del procedimento può essere commisurato all’importo del beneficio non conseguito; tale importo può tuttavia essere ridotto, ai sensi dell’art. 1227, primo comma, c.c., se il beneficiario ha concorso causalmente al danno non fornendo tempestivamente la documentazione necessaria o non attivando gli strumenti di tutela contro l’inerzia amministrativa.

Come è indicizzato