Sentenza n. 11055/2026 - Roma, Sezione 1B

Esito

La controversia

I ricorrenti, già appartenenti al Corpo Forestale dello Stato fino al 2017 e poi transitati in comparti di pubblico impiego contrattualizzato nei quali la previdenza complementare era operativa, hanno chiesto l’accertamento dell’illegittimità dell’omessa attivazione delle forme pensionistiche complementari previste per il Comparto Sicurezza e Difesa e la condanna delle amministrazioni al risarcimento dei danni. Hanno dedotto la violazione dell’art. 97 Cost., dell’art. 41 della Carta dei diritti fondamentali dell’Unione europea, dell’art. 3 del d.lgs. n. 124/1993, dell’art. 7, comma 1, del d.lgs. n. 195/1995, dell’art. 26, comma 20, della l. n. 448/1998, dell’art. 67 del d.P.R. n. 254/1999, dell’art. 3, comma 2, del d.lgs. n. 252/2005 e dell’art. 2 della l. n. 241/1990, nonché la violazione dell’art. 1 del Protocollo addizionale n. 1 alla CEDU, dell’art. 12 della Carta sociale europea e del relativo art. E sul divieto di discriminazione. Il danno sarebbe consistito nella perdita dei contributi datoriali, dei rendimenti, dei benefici fiscali e dei vantaggi connessi alla destinazione del TFS/TFR a un fondo complementare. Le amministrazioni hanno eccepito, tra l’altro, l’inammissibilità del ricorso collettivo, il difetto di legittimazione dei singoli lavoratori, l’assenza di danno attuale e concreto, la prescrizione e l’impossibilità di imputare esclusivamente alla parte pubblica il mancato perfezionamento delle trattative con le organizzazioni sindacali.

La decisione

Il TAR ha respinto il ricorso in ogni sua domanda. Ha ritenuto ammissibile la proposizione collettiva, poiché le posizioni dei ricorrenti erano sufficientemente individuate, perseguivano uno scopo comune e non presentavano conflitti d’interesse. Ha distinto l’azione risarcitoria proposta dall’azione diretta a ottenere l’avvio o la conclusione delle trattative: mentre quest’ultima spetterebbe alle organizzazioni rappresentative del comparto, il singolo lavoratore può astrattamente far valere il danno individuale derivante dalla mancata attivazione della previdenza complementare. Ha inoltre riconosciuto l’attualità teorica del danno, rilevando che la costruzione della posizione previdenziale è progressiva e che l’omessa contribuzione può incidere già durante il rapporto di lavoro. Nel merito, tuttavia, ha escluso la colpa delle amministrazioni, poiché l’istituzione dei fondi complementari nel Comparto Sicurezza e Difesa richiedeva un procedimento necessariamente bilaterale, fondato sulla concertazione e sull’accordo con le organizzazioni sindacali, non sostituibile da un atto unilaterale dell’amministrazione. Il mancato raggiungimento dell’accordo non era quindi unilateralmente evitabile dalle amministrazioni. Ha rilevato anche l’assenza di specifiche iniziative giudiziali o stragiudiziali dei ricorrenti o delle organizzazioni da essi incaricate, con conseguente incidenza sull’azione risarcitoria ai sensi dell’art. 30, comma 3, c.p.a. Il danno non è stato provato: non risultava che i ricorrenti avrebbero effettivamente aderito ai fondi, né che avessero aderito alle forme complementari disponibili dopo il trasferimento nel 2017; mancavano dati concreti sui rendimenti, sui benefici fiscali e sulla convenienza della trasformazione del TFS in TFR; la perdita di chance non era seria e concreta; inoltre, in un ricorso collettivo, il danno avrebbe dovuto essere quantificato in relazione alle diverse carriere individuali. La richiesta di consulenza tecnica è stata ritenuta esplorativa e inidonea a supplire alle carenze di allegazione e prova. La decisione del Comitato Europeo dei Diritti Sociali del 10 settembre 2025 è stata ritenuta non decisiva, poiché, pur potendo rilevare sul piano degli obblighi internazionali dello Stato, non ha natura di sentenza giudiziaria né dimostrava gli ulteriori presupposti della responsabilità risarcitoria individuale. Le spese sono state compensate per la problematicità delle questioni.

Norme richiamate

• art. 3 d.lgs. 124/1993

  Richiamato quale base normativa delle forme di previdenza complementare, la cui attivazione per il comparto interessato presupponeva le procedure previste dalla disciplina di settore.

• art. 7, comma 1, d.lgs. 195/1995

  Richiamato tra le norme che demandano l’istituzione della previdenza complementare alle procedure di negoziazione e concertazione del comparto.

• art. 26, comma 20, l. 448/1998

  Concorre a delineare il procedimento bilaterale e negoziale necessario per l’attivazione della previdenza complementare nel pubblico impiego.

• art. 67 d.P.R. 254/1999

  Richiamato quale disposizione di settore applicabile alla previdenza complementare del Comparto Sicurezza e Difesa.

• art. 3, comma 2, d.lgs. 252/2005

  Richiamato tra le norme che confermano la necessità di procedure negoziali per la previdenza complementare.

• artt. 40 e ss. d.lgs. 165/2001

  Il giudice li considera espressione del modello di contrattazione collettiva cui è subordinata l’istituzione della previdenza complementare nel pubblico impiego.

• art. 2043 c.c.

  La mancata conclusione dell’accordo bilaterale non integra colpa delle amministrazioni quando queste non dispongono di un potere unilaterale alternativo per istituire il fondo.

• art. 30, comma 3, c.p.a.

  Il giudice richiama la disposizione per rilevare che l’assenza di specifiche iniziative dei ricorrenti o delle organizzazioni rappresentative può incidere sul riconoscimento del risarcimento.

• art. 1 Protocollo addizionale n. 1 CEDU

  Invocato dai ricorrenti a tutela dei beni e delle aspettative previdenziali, senza che il giudice ne ricavasse una responsabilità risarcitoria individuale.

• art. 12 Carta sociale europea

  Invocato in relazione al diritto alla sicurezza sociale; la decisione del Comitato Europeo dei Diritti Sociali non è stata ritenuta sufficiente a provare i presupposti della domanda risarcitoria.

• art. E Carta sociale europea

  Richiamato per il divieto di discriminazione, ma non ritenuto decisivo ai fini della responsabilità risarcitoria individuale.

• art. 117, comma 1, Cost.

  Richiamato in relazione al peculiare rilievo della Carta sociale europea quale norma interposta cui deve conformarsi la legislazione ordinaria.

• art. 2 l. 241/1990

  Invocato dai ricorrenti in relazione all’obbligo di conclusione dell’azione amministrativa, senza fondare l’accoglimento della domanda di danno.

Massime di principio

• L’istituzione della previdenza complementare nel pubblico impiego, quando la disciplina di settore la subordina alla concertazione o alla contrattazione collettiva, non costituisce esercizio di un potere autoritativo unilaterale della pubblica amministrazione; in assenza dell’accordo con le organizzazioni rappresentative, il mancato perfezionamento del fondo non è imputabile a titolo di colpa alla sola amministrazione.
• Il singolo lavoratore può essere titolare di un interesse protetto a ottenere il risarcimento del danno individuale derivante dalla mancata attivazione della previdenza complementare, pur non essendo legittimato a pretendere direttamente l’avvio o la conclusione delle trattative collettive riservate alle organizzazioni rappresentative.
• Il danno derivante dalla mancata alimentazione della posizione previdenziale può essere attuale anche prima del collocamento a riposo, poiché la costruzione della prestazione pensionistica avviene progressivamente; tuttavia, l’attualità astratta del pregiudizio non esonera il ricorrente dalla prova concreta degli altri presupposti della responsabilità.
• La perdita di chance di aderire a una forma di previdenza complementare è risarcibile solo se la possibilità perduta è seria e concreta; occorre quindi allegare e provare elementi idonei a dimostrare una probabilità effettiva di adesione, non una mera possibilità teorica.
• In una domanda risarcitoria collettiva, la quantificazione del danno deve essere riferita alle specifiche carriere e posizioni individuali dei ricorrenti; una quantificazione indistinta e fondata su rendimenti, risparmi fiscali o vantaggi previdenziali meramente presunti non soddisfa l’onere di allegazione e prova.
• La consulenza tecnica d’ufficio non può essere utilizzata in funzione esplorativa per ricercare o costruire la prova dei fatti costitutivi del danno, che devono essere previamente allegati e dimostrati dalla parte interessata.

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