Sentenza n. 1342/2026 - Consiglio Di Stato, Sezione 3

Esito

La controversia

Il giudizio di primo grado, riassunto dopo una declinatoria della giurisdizione ordinaria, aveva a oggetto un’ingiunzione di pagamento adottata ai sensi del R.D. n. 639 del 1910, con la quale il Comune aveva richiesto alla proprietaria il pagamento di euro 522.713,83 per le spese di demolizione di quattro edifici realizzati sine titulo su terreni di sua proprietà. La ricorrente aveva dedotto il difetto di legittimazione passiva, sostenendo di essere estranea all’abuso e di essere stata vittima dei raggiri del costruttore; la mancanza dei presupposti per il recupero delle spese; la violazione delle garanzie partecipative; l’illegittimità dell’acquisizione gratuita dei beni al patrimonio comunale; l’impossibilità di ottemperare all’ordine di demolizione durante il sequestro degli immobili. Il TAR aveva rigettato il ricorso, rilevando anche la perenzione del giudizio relativo all’ordinanza di demolizione e la mancata rituale impugnazione dell’acquisizione. In appello, gli eredi hanno dedotto: la nullità della notifica del provvedimento di acquisizione, notificato a un familiare non convivente, con conseguente illegittimità derivata dell’ingiunzione; l’estraneità della proprietaria all’abuso e la responsabilità esclusiva del costruttore; l’irrilevanza riconosciuta dal TAR al sequestro degli immobili; la violazione delle garanzie partecipative, poiché la diffida di pagamento non avrebbe consentito di rappresentare le proprie ragioni; l’illegittimità derivata dell’ingiunzione dai vizi dell’ordinanza di demolizione e del provvedimento di acquisizione. Gli appellanti hanno inoltre rinunciato alla produzione e ai riferimenti a un preliminare di permuta richiamato nell’atto di appello.

La decisione

Il Consiglio di Stato ha rigettato integralmente l’appello. Quanto al primo motivo, ha dichiarato inammissibile l’impugnazione del provvedimento di acquisizione proposta per la prima volta in appello mediante motivi aggiunti, poiché in appello i motivi aggiunti possono riguardare soltanto ulteriori vizi di atti già impugnati e non nuovi provvedimenti. In ogni caso, ha ritenuto valida la notificazione effettuata al figlio della destinataria presso l’indirizzo di residenza di quest’ultima: ai sensi dell’art. 139, comma 2, c.p.c., la consegna a una persona di famiglia non richiede necessariamente la convivenza, essendo sufficiente il rapporto familiare, salva la prova del carattere meramente occasionale della presenza del consegnatario. Il secondo motivo è stato respinto perché l’ordinanza di demolizione era divenuta inoppugnabile per effetto della perenzione del relativo giudizio. Inoltre, la sanzione demolitoria ha carattere reale e può essere rivolta anche al proprietario non autore dell’abuso; l’estraneità soggettiva e la buona fede non impediscono l’adozione della demolizione, mentre per evitare l’acquisizione gratuita dell’area il proprietario deve dimostrare in modo inequivocabile di essere completamente estraneo alla realizzazione dell’opera e di essersi attivato per impedirla dopo averne avuto conoscenza. Le conseguenze dell’inottemperanza, compreso il recupero delle spese di demolizione, possono quindi gravare sul proprietario, anche se il Comune non abbia previamente agito nei confronti dell’autore materiale dell’abuso, ferma la possibilità di regresso o surroga nei rapporti interni. Il terzo motivo è stato ritenuto inammissibile perché rivolto contro l’ordinanza di demolizione e l’acquisizione, atti presupposti non ritualmente impugnati nel giudizio sull’ingiunzione. Il Consiglio ha comunque precisato che l’art. 31, comma 5, d.P.R. n. 380 del 2001 collega l’intervento sostitutivo del Comune e il recupero delle spese alla previa acquisizione dell’opera abusiva. La censura relativa al sequestro non poteva però essere esaminata in questa sede, essendo stata proposta tardivamente e nei confronti di atti diversi da quello impugnato. Il quarto motivo è stato respinto perché la quantificazione delle spese di demolizione costituisce un’operazione materiale vincolata e non un esercizio di discrezionalità; trova pertanto applicazione l’art. 21-octies, comma 2, l. n. 241/1990, essendo palese che il contenuto dell’ingiunzione non avrebbe potuto essere diverso. Gli appellanti, inoltre, non avevano contestato specificamente l’entità delle spese. È stata infine respinta anche la censura di illegittimità derivata. Gli appellanti sono stati condannati alle spese del grado, liquidate in euro 4.000,00 oltre accessori di legge.

Norme richiamate

• art. 139, comma 2, c.p.c.

  La notificazione presso la residenza del destinatario mediante consegna a una persona di famiglia è valida anche senza la necessaria convivenza del consegnatario; il rapporto familiare fonda una presunzione iuris tantum di consegna dell’atto al destinatario.

• artt. 138 e 139 c.p.c.

  Richiamati in relazione alla contestazione della validità della notificazione del provvedimento di acquisizione.

• art. 31 d.P.R. n. 380/2001

  l’opera acquisita è demolita con ordinanza del dirigente o del responsabile del competente ufficio comunale a spese dei responsabili dell'abuso

  La disposizione configura una sequenza procedimentale nella quale l’intervento sostitutivo del Comune e il recupero delle spese presuppongono la previa acquisizione dell’opera abusiva. Le conseguenze della demolizione e della sua inottemperanza possono riguardare anche il proprietario non autore materiale dell’abuso.

• art. 29 d.P.R. n. 380/2001

  Richiamato dagli appellanti per sostenere che il proprietario non sarebbe responsabile dell’intervento abusivo; il giudice ha comunque ritenuto decisiva la natura reale della sanzione edilizia e l’inoppugnabilità dell’ordinanza di demolizione.

• art. 21-octies, comma 2, l. n. 241/1990

  non è annullabile il provvedimento adottato in violazione di norme sul procedimento o sulla forma degli atti qualora, per la natura vincolata del provvedimento, sia palese che il suo contenuto dispositivo non avrebbe potuto essere diverso da quello in concreto adottato

  La violazione delle garanzie partecipative non determina l’annullabilità dell’ingiunzione quando la quantificazione delle spese di demolizione è una mera operazione materiale vincolata e il contenuto dell’atto non avrebbe potuto essere diverso.

• artt. 7 e ss. l. n. 241/1990

  Richiamati dagli appellanti in tema di comunicazione di avvio e partecipazione; la censura è stata respinta in applicazione dell’art. 21-octies, comma 2.

• R.D. n. 639/1910

  Base normativa dell’ingiunzione di pagamento delle spese di demolizione adottata dal Comune.

• art. 332 c.p.c.

  Richiamato per escludere la necessità di integrare il contraddittorio nei confronti di un erede non appellante, non qualificabile come controinteressato in una controversia sostanzialmente relativa all’obbligazione di pagamento.

Massime di principio

• In appello, i motivi aggiunti possono introdurre ulteriori censure soltanto contro atti o provvedimenti già impugnati in primo grado, quando i nuovi vizi emergano da documenti acquisiti successivamente; non possono invece essere utilizzati per impugnare per la prima volta un provvedimento diverso, per il quale occorre proporre autonomo ricorso, ove ne ricorrano i presupposti.
• Ai sensi dell’art. 139, comma 2, c.p.c., la notificazione eseguita presso la residenza del destinatario mediante consegna a una persona di famiglia non richiede necessariamente la convivenza del consegnatario; il destinatario che contesti la ricezione deve provare il carattere del tutto occasionale della presenza del familiare, non essendo sufficienti le sole risultanze anagrafiche.
• La sanzione edilizia della demolizione ha carattere reale e può essere ordinata anche nei confronti del proprietario non autore materiale dell’abuso, poiché l’abusività dell’opera segue l’immobile. La buona fede o l’estraneità alla realizzazione non impediscono, di regola, la demolizione; per evitare l’acquisizione gratuita dell’area il proprietario deve dimostrare inequivocabilmente la propria completa estraneità e di essersi attivato per impedire l’abuso dopo averne avuto conoscenza.
• Il proprietario dell’immobile abusivo può essere destinatario delle conseguenze dell’inottemperanza all’ordine di demolizione, compreso il recupero delle spese sostenute dal Comune, anche se l’amministrazione non abbia previamente agito nei confronti dell’autore materiale dell’abuso, restando salve le azioni di regresso o surroga nei rapporti interni tra i soggetti obbligati.
• La quantificazione delle spese di demolizione costituisce un’operazione materiale vincolata, non un’attività discrezionale. Pertanto, la mancata partecipazione procedimentale non comporta l’annullabilità dell’ingiunzione quando sia palese, ai sensi dell’art. 21-octies, comma 2, l. n. 241/1990, che il contenuto dispositivo non avrebbe potuto essere diverso e il destinatario non contesti specificamente l’entità delle spese.

Come è indicizzato