Tribunale, Ordinanza T-133/23

Divieto di concludere impegni giuridici con trust ungheresi e atti della Commissione: ammissibilità del ricorso

La pronuncia riguarda un ricorso per annullamento proposto da una università ungherese contro l’articolo 2, paragrafo 2, della decisione di esecuzione (UE) 2022/2506 e contro alcuni atti successivi della Commissione relativi alla sua applicazione. Il Tribunale, investito di eccezioni di irricevibilità, ha distinto tra il provvedimento del Consiglio e gli atti meramente informativi della Commissione.

Fatti e contesto normativo

La ricorrente è l’Állatorvostudományi Egyetem, con sede a Budapest, affiliata al public interest trust Marek József Alapítvány. La decisione di esecuzione 2022/2506 è stata adottata nel contesto del regolamento (UE, Euratom) 2020/2092, relativo alla condizionalità per la protezione del bilancio dell’Unione in caso di violazioni dei principi dello stato di diritto in Ungheria.

La misura contestata vieta, quando la Commissione esegue il bilancio in gestione diretta o indiretta ai sensi dell’articolo 62, paragrafo 1, lettere a) e c), del regolamento 2018/1046, di concludere impegni giuridici con:

• qualsiasi public interest trust costituito sulla base della legge ungherese IX del 2021;
• qualsiasi entità mantenuta da tale trust.

Atti impugnati e posizioni delle parti

La ricorrente chiedeva l’annullamento di:

• articolo 2, paragrafo 2, della decisione 2022/2506;
• dichiarazione congiunta dei commissari Hahn e Gabriel del 26 gennaio 2023;
• comunicazioni della Commissione del 20 gennaio, 21 febbraio e 3 marzo 2023 pubblicate sul Funding and Tenders Portal;
• lettera HaDEA del 25 gennaio 2023.

Il Consiglio sosteneva che la misura non fosse direttamente impugnabile perché richiedeva ulteriori valutazioni e decisioni applicative; la Commissione contestava invece la natura impugnabile delle dichiarazioni e comunicazioni successive, ritenendole prive di effetti giuridici vincolanti.

Qualificazione della decisione di esecuzione come atto regolamentare

Il Tribunale ha ricordato che un atto può essere impugnato ex articolo 263 TFUE se produce effetti giuridici vincolanti. Ha poi affermato che la decisione 2022/2506 non è un atto legislativo ed è di applicazione generale nei confronti degli operatori economici coinvolti, sicché costituisce un atto regolamentare ai sensi del terzo comma del quarto paragrafo dell’articolo 263 TFUE.

Assenza di misure di esecuzione

Secondo il Tribunale, il divieto contenuto nell’articolo 2, paragrafo 2, è autosufficiente: produce effetti immediati dall’entrata in vigore della decisione, senza necessità di ulteriori atti vincolanti da parte della Commissione, di agenzie esecutive o di autorità nazionali. La ricorrente è espressamente inclusa nel novero degli enti colpiti, poiché l’annesso alla legge ungherese IX del 2021 indica il trust Marek József Alapítvány come soggetto che mantiene l’università.

Il Tribunale ha quindi respinto l’argomento del Consiglio secondo cui sarebbero necessari specifici provvedimenti applicativi caso per caso, osservando che sarebbe artificioso imporre al soggetto interessato di sollecitare un atto destinato inevitabilmente al rigetto solo per poter accedere al giudice.

Diretta incidenza sulla ricorrente

La Corte ha ritenuto sussistenti entrambi i criteri della diretta incidenza:

• il divieto incide immediatamente sulla situazione giuridica della ricorrente, impedendo la conclusione di impegni giuridici nell’ambito della gestione diretta o indiretta del bilancio UE;
• i destinatari incaricati dell’attuazione non dispongono di alcun margine discrezionale, poiché il divieto è formulato in termini obbligatori e si applica automaticamente.

Il richiamo del Consiglio all’articolo 5, paragrafo 2, del regolamento 2020/2092 è stato giudicato irrilevante, perché quella disposizione riguarda la gestione concorrente del bilancio e non la misura contestata, che concerne la gestione diretta o indiretta.

Inammissibilità degli atti della Commissione

Il Tribunale ha poi esaminato la dichiarazione congiunta, le FAQ/comunicazioni e la lettera HaDEA. Tali atti sono stati qualificati come meri strumenti informativi o descrittivi, privi di contenuto normativo autonomo e privi di effetti giuridici vincolanti. Essi si limitano a richiamare il contenuto della decisione 2022/2506 e a illustrare le opzioni operative disponibili per i consorzi e i candidati.

Di conseguenza, non sono stati considerati atti impugnabili ai sensi dell’articolo 263 TFUE.

Dispositivo e spese

Il Tribunale ha:

• respinto l’eccezione di irricevibilità del Consiglio relativa all’articolo 2, paragrafo 2, della decisione di esecuzione 2022/2506;
• dichiarato irricevibile il ricorso nei confronti degli atti della Commissione;
• riservato le spese per la parte del procedimento ancora pendente tra ricorrente e Consiglio;
• condannato la ricorrente alle spese nei confronti della Commissione per la fase sull’irricevibilità.

Principio affermato

Un divieto contenuto in una decisione di esecuzione del Consiglio, rivolto in modo generale a determinate categorie di enti e applicabile automaticamente senza ulteriori atti vincolanti, integra un atto regolamentare che non comporta misure di esecuzione e che può essere impugnato da un soggetto direttamente inciso. Al contrario, comunicazioni esplicative, FAQ e lettere informative della Commissione non sono impugnabili se non producono effetti giuridici vincolanti autonomi.