Tribunale, Ordinanza T-138/23

Ammissibilità del ricorso di Semmelweis Egyetem contro il divieto di concludere impegni giuridici con enti mantenuti da public interest trusts ungheresi

Il Tribunale (Sesta Sezione) si pronuncia in sede di eccezione di irricevibilità in un ricorso ex articolo 263 TFUE proposto da un’università ungherese contro una disposizione della decisione di esecuzione (UE) 2022/2506, adottata nell’ambito delle misure di tutela del bilancio dell’Unione collegate a presunte violazioni dei principi dello stato di diritto in Ungheria.

Fatti e contesto normativo

Semmelweis Egyetem è un’università di ricerca medica e sanitaria con sede a Budapest. Nel 2021 i suoi diritti di fondazione e gestione sono stati trasferiti alla fondazione di interesse pubblico Nemzeti Egészségügyi és Orvosképzésért Alapítvány, disciplinata, tra l’altro, dalla legge ungherese n. IX del 2021 sui public interest trusts con funzione pubblica.

La vicenda si colloca nel quadro del regolamento (UE, Euratom) 2020/2092 sulla condizionalità per la protezione del bilancio dell’Unione. Dopo la fase di scambio con le autorità ungheresi prevista dall’articolo 6 di tale regolamento, la Commissione ha proposto al Consiglio l’adozione di misure correttive. Il Consiglio ha quindi adottato la decisione di esecuzione (UE) 2022/2506, il cui articolo 2, paragrafo 2, prevede che, quando la Commissione esegue il bilancio in gestione diretta o indiretta, non possano essere assunti impegni giuridici con i public interest trusts ungheresi interessati o con gli enti da essi mantenuti.

Procedimento e domande delle parti

La ricorrente chiedeva l’annullamento della sola disposizione contestata, in quanto applicabile anche alla propria posizione, oppure in subordine dell’intera disposizione. Il Consiglio sollevava un’eccezione di irricevibilità, sostenendo che l’atto non fosse direttamente concernente per la ricorrente e che comunque comportasse misure di esecuzione, sicché non sarebbe stato impugnabile da un soggetto diverso dal destinatario.

Questione di ricevibilità: atto regolamentare e assenza di misure esecutive

Il Tribunale ricorda, in primo luogo, che il ricorso di annullamento è ammesso contro atti destinati a produrre effetti giuridici vincolanti, a prescindere dalla loro forma. Richiama poi la giurisprudenza secondo cui una persona fisica o giuridica non destinataria dell’atto può agire se l’atto la riguarda direttamente e individualmente, oppure, in alternativa, se si tratta di un atto regolamentare che non comporta misure di esecuzione ed è direttamente concernente.

Sul primo profilo, il Tribunale qualifica la decisione di esecuzione 2022/2506 come atto regolamentare: non è un atto legislativo e ha portata generale, poiché si applica in modo astratto a categorie di operatori economici rientranti nel suo campo di applicazione.

Quanto all’assenza di misure esecutive, il Tribunale respinge l’argomento del Consiglio secondo cui sarebbero necessarie ulteriori decisioni della Commissione o delle autorità nazionali. Sottolinea che il divieto contenuto nella disposizione è autosufficiente e produce, dal 16 dicembre 2022, l’effetto immediato di impedire la conclusione di impegni giuridici con i soggetti interessati, senza che siano richiesti ulteriori atti di esecuzione. L’eventuale esigenza di una decisione specifica non muta tale conclusione, poiché sarebbe artificiale costringere il soggetto a provocare un rifiuto certo per poter adire il giudice.

Valutazione della diretta incidenza sulla ricorrente

Il Tribunale afferma che la disposizione contestata incide direttamente sulla posizione giuridica della ricorrente per due ragioni cumulative.

Da un lato, la norma menziona espressamente gli enti mantenuti da public interest trusts istituiti sulla base della legge ungherese n. IX del 2021. Semmelweis Egyetem risulta inserita nell’allegato 1 della legge ungherese come ente mantenuto dalla fondazione che ne esercita i diritti di fondatore, proprietario e maintainer; inoltre, il Consiglio ha riconosciuto che essa rientra in tale categoria.

Dall’altro lato, la disposizione non lascia alcun margine discrezionale alle autorità incaricate dell’esecuzione del bilancio dell’Unione: la formulazione è imperativa e il divieto di contrarre impegni giuridici opera automaticamente per effetto del solo diritto dell’Unione. Ne consegue che la ricorrente è direttamente interessata, senza che rilevi l’eventuale necessità di ulteriori atti applicativi in concreto.

Il Tribunale precisa anche che l’obbligo degli Stati membri di proteggere i beneficiari finali dei fondi dell’Unione, richiamato dal Consiglio, riguarda la gestione concorrente di cui all’articolo 5, paragrafo 2, del regolamento 2020/2092 e non incide sulla controversia, che concerne invece la gestione diretta o indiretta ai sensi dell’articolo 62, paragrafo 1, lettere a) e c), del regolamento finanziario 2018/1046.

Decisione

Il Tribunale respinge l’eccezione di irricevibilità sollevata dal Consiglio sulla base del terzo comma dell’articolo 263 TFUE, senza esaminare la sussistenza di un interesse diretto e individuale. Le spese sono riservate, poiché la pronuncia non chiude il procedimento nel merito.