Tribunale, Ordinanza T-140/23

Divieto di concludere impegni giuridici con enti mantenuti da public interest trusts ungheresi

Il Tribunale, con ordinanza del 4 aprile 2024, si pronuncia su un ricorso di annullamento proposto da Dunaújvárosi Egyetem contro l’articolo 2, paragrafo 2, della decisione di esecuzione (UE) 2022/2506 del Consiglio, nonché contro una joint statement della Commissione e tre comunicazioni pubblicate sul Funding and Tenders Portal. La controversia riguarda le misure adottate nell’ambito del regolamento sulla condizionalità per la protezione del bilancio dell’Unione nei confronti dell’Ungheria.

Fatti e contesto normativo

La ricorrente è un’università ungherese collegata a una fondazione di interesse pubblico costituita sulla base della legge ungherese IX del 2021. A seguito della procedura avviata dalla Commissione ai sensi dell’articolo 6 del regolamento (UE, Euratom) 2020/2092, il Consiglio ha adottato la decisione di esecuzione 2022/2506. L’articolo 2, paragrafo 2, di tale decisione prevede che, quando la Commissione esegue il bilancio dell’Unione in gestione diretta o indiretta ai sensi dell’articolo 62, paragrafo 1, lettere a) e c), del regolamento (UE, Euratom) 2018/1046, non si possano assumere impegni giuridici con trust di interesse pubblico costituiti ai sensi della legge ungherese IX del 2021 né con enti da essi mantenuti.

Oggetto del ricorso

La ricorrente chiedeva l’annullamento:

• dell’articolo 2, paragrafo 2, della decisione di esecuzione 2022/2506;
• della joint statement dei commissari Hahn e Gabriel del 26 gennaio 2023;
• delle comunicazioni della Commissione del 20 gennaio, 21 febbraio e 3 marzo 2023.

Il Consiglio e la Commissione hanno sollevato eccezioni di irricevibilità.

Ricevibilità del ricorso contro la decisione di esecuzione del Consiglio

Il Tribunale ricorda che, ai sensi dell’articolo 263 TFUE, una persona fisica o giuridica può impugnare un atto non destinatole se l’atto è di diretta e individuale concernenza, oppure se si tratta di un atto regolamentare che non comporta misure di esecuzione ed è di diretta concernenza.

Quanto alla natura dell’atto, il Tribunale rileva che la decisione di esecuzione 2022/2506, pur essendo indirizzata all’Ungheria, non è un atto legislativo e ha portata generale, poiché si applica in astratto agli operatori economici rientranti nel suo ambito. Essa costituisce quindi un "atto regolamentare" ai sensi dell’articolo 263, quarto comma, TFUE.

Assenza di misure di esecuzione

Il Tribunale respinge l’argomento del Consiglio secondo cui sarebbero necessarie decisioni ulteriori della Commissione o delle autorità nazionali per rendere operativo il divieto. Sottolinea che la questione delle "misure di esecuzione" è distinta da quella della diretta concernenza: occorre verificare se l’atto impugnato richieda, in via normale, un atto successivo che produca i suoi effetti giuridici nei confronti del ricorrente.

Nel caso di specie, il divieto di assumere impegni giuridici con gli enti interessati è già contenuto nel testo della decisione di esecuzione e opera in modo immediato dal 16 dicembre 2022, senza che siano necessarie ulteriori decisioni. Il Tribunale osserva inoltre che la ricorrente è espressamente identificabile come ente mantenuto da un trust di interesse pubblico menzionato nell’allegato 1 della legge ungherese IX del 2021; il Consiglio stesso ha riconosciuto tale qualifica. Ne consegue che la misura produce i suoi effetti senza misure di esecuzione.

Diretta concernenza della ricorrente

Il Tribunale afferma che la decisione di esecuzione incide direttamente sulla situazione giuridica della ricorrente, vietando la conclusione di impegni giuridici con essa nell’ambito della gestione diretta o indiretta del bilancio dell’Unione. La disposizione contestata è formulata in termini imperativi e non lascia alcun margine discrezionale alla Commissione, alle agenzie esecutive o alle autorità nazionali.

L’argomento del Consiglio fondato sull’articolo 5, paragrafo 2, del regolamento 2020/2092 viene ritenuto inconferente, perché tale disposizione riguarda la gestione concorrente del bilancio e non la gestione diretta o indiretta cui si riferisce l’articolo 2, paragrafo 2, della decisione impugnata. Anche l’eventuale necessità di un atto applicativo non escluderebbe comunque la diretta concernenza, se l’autorità chiamata ad applicarlo non dispone di discrezionalità, cosa che qui non avviene.

Esito sull’atto del Consiglio

Il Tribunale conclude che l’articolo 2, paragrafo 2, della decisione di esecuzione 2022/2506 è un atto regolamentare che non comporta misure di esecuzione e che è direttamente concernente la ricorrente. L’eccezione di irricevibilità sollevata dal Consiglio viene quindi respinta, senza necessità di esaminare anche la diretta e individuale concernenza.

Inammissibilità del ricorso contro la joint statement e le comunicazioni della Commissione

Diverso è l’esito per la joint statement e per le tre comunicazioni della Commissione. Il Tribunale ricorda che sono impugnabili solo gli atti destinati a produrre effetti giuridici vincolanti capaci di incidere sugli interessi del ricorrente modificandone la posizione giuridica.

Nel caso della joint statement, i commissari si limitano a chiarire in termini pratici l’applicazione della decisione di esecuzione e a informare il pubblico sulle conseguenze del divieto; l’atto ha quindi natura meramente informativa e non produce effetti vincolanti autonomi.

Analogamente, le tre comunicazioni della Commissione si limitano a ricordare il contenuto del divieto, le opzioni disponibili per i consorzi e alcune FAQ sulla possibilità di rinviare la firma di un accordo di sovvenzione. Si tratta di dichiarazioni descrittive, prive di effetti giuridici propri e non idonee a costituire atti impugnabili ai sensi dell’articolo 263 TFUE.

Decisione e riparto delle spese

L’ordinanza conclude che:

• l’eccezione di irricevibilità del Consiglio è respinta;
• il ricorso è dichiarato irricevibile nella parte diretta contro gli atti della Commissione;
• la ricorrente sopporta le proprie spese e quelle della Commissione nel procedimento relativo all’eccezione da questa sollevata;
• la decisione sulle spese è riservata per il resto.

Principi rilevanti per la pratica

La pronuncia è rilevante perché chiarisce che una misura restrittiva adottata mediante decisione di esecuzione del Consiglio può essere impugnata direttamente da un soggetto specificamente inciso quando il divieto opera automaticamente e senza ulteriori atti applicativi. Al tempo stesso, ribadisce che chiarimenti, FAQ e comunicazioni amministrative non sono impugnabili se non producono effetti giuridici vincolanti autonomi.